Mantener la Reforma Energética: ¿agenda neoliberal o conveniencia nacional?

04 / JUN / 2018
Regulación

 

Jorge Jiménez Arana*

La apertura a la inversión privada en la industria energética en México es, sin lugar a dudas y sin importar si estamos a favor o en contra, uno de los actos más trascendentales en los últimos años. A medida que las preferencias electorales respecto a las próximas elecciones presidenciales se van decantando, se ha presentado, por lo menos por uno de los candidatos punteros y sus colaboradores más cercanos, una postura que implica, cuando menos, una revisión a fondo respecto a la permanencia de la reforma energética, y en el caso más extremo, su cancelación. La discusión, sin embargo, se ha dado en muchos de los casos desde una postura netamente “ideológica”, partiendo de una falsa dicotomía entre “entregar nuestro petróleo a los extranjeros” o “explotar nuestros propios recursos para nuestro beneficio”.

Mantener la Reforma Energética: ¿agenda neoliberal o conveniencia nacional?
 

Esta nota, sin pretender ser exhaustiva, busca objetivizar esa falsa discusión, partiendo del principio que debiera ser común para cualquier gobierno que busque como fin último el bienestar del pueblo mexicano. En ese sentido, consideramos que el análisis debe partir de la premisa de: ¿el marco que nos dimos para la industria energética permite al Estado Mexicano (entendido como pueblo y gobierno) mejorar el esquema para extracción de valor de sus recursos energéticos? ¿O alternativamente, si es el caso, estaríamos mejor con la estructura monopolista estatal anterior? ¿O el esquema actual debe permanecer, admitiendo mejoras?

Adelanto mi conclusión y absoluta convicción de que el marco actual, derivado de la reforma de 2013-2014, debe permanecer, si bien admite mejoras, e invito a aquellos que se oponen por cuestiones meramente ideológicas, a completar la lectura de estas breves consideraciones:

  1. La apertura a la inversión privada para la explotación de hidrocarburos no implicó de ninguna manera la privatización o “entrega” de nuestro petróleo. Los hidrocarburos en el subsuelo son, sin duda, del Estado Mexicano. De hecho, la reforma mejoró sustancialmente la posición sobre la propiedad de los hidrocarburos, puesto que en el modelo pre-reforma, si bien dogmáticamente el petróleo “era nuestro”, éste en realidad “pertenecía” a un ente burocrático, operador único que definía qué, cómo y cuándo explotar el recurso. La reforma puso en manos de un órgano autónomo y técnicamente calificado, la CNH, la administración del recurso, y la gestión de su explotación por una multiplicidad de operadores. La “renta petrolera” no era recibida por los mexicanos, sino por un aparato burocrático que la dilapidaba entre gasto corriente de la petrolera y el del gobierno federal. La ausencia de una cabeza que administrara el recurso de los mexicanos generó sustanciales caídas en las reservas y falta de una política de sustitución de las mismas. Es importante mencionar que el modelo actual inclusive permite al propio Pemex participar en las licitaciones, y cuando ofrezca las mejores condiciones (que ya ha sido en diversos procesos), que sea ésta la que explote el recurso; sin embargo, la existencia del proceso competitivo asegura que el Estado obtenga los mejores beneficios, considerando (i) el riesgo geológico de los recursos de que se traten, (ii) el riesgo país desde el punto de vista regulatorio, político y legal, y (iii) el apetito en el mercadopara explorar, desarrollar y producir los recursos que, de otra manera, Pemex no desea o tiene la capacidad económica, técnica o de administración para explotar.
  2. En los años 70s y 80s, con el descubrimiento de los megayacimientos (Cantarell) en aguas someras del Golfo de México, Pemex abandonó la explotación de campos productivos en tierra ante la opción de explotación, a corto plazo, de petróleo más barato. En un mercado con multiplicidad de operadores, esos campos habrían sido transferidos a terceros operadores. La más básica noción de estructuras industriales nos confirma que un mercado con un solo jugador se vuelve altamente ineficiente y no permite su explotación a niveles máximos. Hoy en día, algunos de los que se “rasgan las vestiduras” porque se “entregan a los privados” campos que Pemex abandonó (hace décadas) y eran productivos, no analizan que la razón es precisamente el modelo de operador único que, con capacidades limitadas, optó por el negocio más rentable y pospuso indefinidamente el resto.
  3. La contrarreforma que se propone parte de la falsa premisa de beneficio para el Estado versus beneficio para los bolsillos privados. Bajo el modelo actual, Pemex actúa como un operador más: explora, desarrolla, produce, comercializa y entrega al Estado el hidrocarburo, después de cubrir sus costos y obtener una utilidad acotada. Los operadores privados hacen exactamente lo mismo: exploran, desarrollan y producen bajo un programa aprobado por el Estado, entregan al Estado los hidrocarburos (o, según el caso, un valor económico de cada barril producido –la regalía-), recuperan sus costos y obtienen una utilidad.
  4. Dicha contrarreforma parte del principio simplista de que la totalidad de la utilidad derivada de la “renta petrolera” podría ser de Pemex, y por tanto recaudada por el Estado, pero sin necesitar ser ingeniero o economista, resulta obvio que la multiplicidad de operadores permitirá incrementar la plataforma de producción. Pemex puede continuar capturando al 100% la renta petrolera sobre una producción de 1.5 millones de barriles diarios, y entregando al Estado dicha renta disminuida por sus altos costos de producción y administrativos, o bien se puede multiplicar la plataforma de producción multiplicando operadores, y participar de un porcentaje relativamente disminuido de la renta petrolera, que al final maximice el total de recursos recaudados por el Estado. El petróleo no nos define ni es parte de lo que somos los mexicanos: es un recurso al que la economía mundial le ha asignado un valor, y que debemos como país explotar de la manera que otorgue mejores beneficios a la población.
  5. Por otra parte, el análisis de maximización de recursos recaudados por el Estado debe ser solamente un elemento del rompecabezas del bienestar nacional. La multiplicidad de operadores petroleros, como se ha demostrado internacionalmente, genera una multiplicación de las cadenas productivas y de valor que generan beneficios económicos tales como empleos directos e indirectos para un mayor porcentaje de la población. Ya no es sólo Pemex el que requiere servicios, sino más de 30 operadoras. Todas requieren servicios administrativos, técnicos, personal capacitado, consultores, vivienda, servicios médicos, ingenieros, economistas, bancos, hoteles, contadores, suministradores de alimentos, y todo lo que el crecimiento económico de una industria produce.
  6. Fuera de la idealización de un momento histórico como fue la nacionalización petrolera de 1938 (por cierto, derivada de un conflicto laboral, que no de un convencimiento de la necesidad de un cambio de modelo), no existe una razón económica para que la explotación de una industria tan amplia como la energética solamente pueda hacerla el Estado. Siguiendo esa misma lógica, el Estado no debiera compartir la “renta” generada por la concesión de autopistas, los servicios de telecomunicación, las aerolíneas, pero también los servicios educativos, los servicios médicos, en fin… ¿Alguien se imagina en qué condiciones estaría el país si hubiéramos esperado que sólo el Estado construyera carreteras, para no compartir la “renta carretera” con el voraz capital privado, o no construir escuelas privadas u hospitales privados? ¿Quiénes se oponen más ferozmente a la apertura (que en muchos casos vivieron el México de la economía estatista) recuerdan y se imaginan lo que serían hoy los servicios de telecomunicaciones si siguieran siendo del Estado, en aras de no compartir la “renta telefónica”? Pudiera parecer absurda la comparación, pero partir de que una actividad sólo la puede hacer el Estado porque es negocio nos llevaría al deterioro absoluto de nuestra economía. Desde luego, esos sectores pudieran ser mucho mejores y más competitivos con una mejor regulación, un control en el cumplimiento de las concesiones, adecuada supervisión de la calidad en construcción y operación (control de la corrupción), pero serían infinitamente inferiores si los hubiera mantenido como monopolio el Estado. Sí, los hidrocarburos en el subsuelo son del Estado, como en casi todos los países petroleros del mundo (salvo Estados Unidos y Canadá), pero en todos esos países el Estado se auxilia del sector privado para su explotación, y de paso genera valor en la economía y bienestar para su población.
  7. Y hablando de renta petrolera, los proponentes de la contrarreforma tampoco mencionan que el Estado Mexicano ha acordado con los operadores de talla mundial, condiciones muy favorables al Estado en cuanto a porcentajes de participación para el Estado. En una economía mundial de competencia global, los porcentajes de renta petrolera a favor del EstadoMexicano son particularmente altos. No pasemos por alto, por ejemplo, el caso del área AMT en que las petroleras ENI y Capricorn aceptaron entregar, en sus respectivos campos,al Estado un 83.75% del hidrocarburo, una vez recuperados los costos, o de Sierra que aceptó porcentajes de 68.99%, cuando los mercados internacionales tienen promedios mucho menores. Pero no, ¿mejor mantener el 100% de 20 que el 83.75% de 50, no? La conclusión es obvia.
  8. En cuanto al resto de la cadena productiva (refinación, transporte, almacenamiento, distribución, importación), la postura de revertir a un monopolio estatal carece aún más de sustento económico. Desde luego, y esta nota no es de alabanza sino de análisis, la autoridad energética requiere realizar una mucho mejor planeación estratégica que permita revertir la creciente dependencia mediante un mejoramiento de la planta productiva nacional, efectivamente abandonada por décadas (precisamente por ausencia de otros jugadores y ante la decisión de Pemex de invertir sólo en la actividad que generara ingresos de corto plazo – producción), en materia de refinación, almacenamiento, procesamiento, e infraestructura de almacenamiento y transporte. Una manera, sin duda, y creo que no debe cerrarse esa puerta, es que una parte de dicha inversión la realice la petrolera estatal, pero sin que se cierren las puertas a la posibilidad de que la inversión privada participe activamente en dichas actividades.
    No existe razón lógica alguna para bloquear la posibilidad de que un inversionista privado desarrolle infraestructura nacional de almacenamiento, de procesamiento de gas, de refinación de petróleo, de transporte de hidrocarburos. Y en el caso de Pemex, que ésta pueda, como lo hace cualquier jugador en una economía, desarrollar con sinergias, donde sus capacidades de ejecución se puedan mejorar con acceso rápido a capital mediante alianzas.
  9. La estructura del modelo petrolero actual contempla que los ingresos provenientes de los hidrocarburos sean manejados de manera autónoma, por el Fondo Mexicano del Petróleo, para asegurar que éstos se destinen, cuando se generen en cantidad suficiente, a objetivos específicos. Este modelo ha permitido en países que tienen un esquema de propiedad estatal de los hidrocarburos, pero explotación por operadores privados, una capacidad de orientar eficientemente los ingresos del Estado, asegurar ahorro a largo plazo, y en muchos casos, fondear programas públicos de pensiones, salud, entre otros. Desde luego debemos aspirar a que nuestros hidrocarburos beneficien al pueblo mexicano; sólo debemos escoger si queremos aspirar a hacerlo como lo hace Noruega con su modelo similar al mexicano, o con un modelo estatista que busca la contrarreforma, que ya solo tienen países como Venezuela.
  10. Los beneficios de la apertura del sector eléctrico son aún más evidentes: en 5 años la infraestructura de generación por energías renovables ha crecido en más de un 300%. El operador independiente, CENACE, ha obtenido precios a largo plazo para la adquisición de electricidad y de potencia a niveles de lo más competitivos a nivel mundial, muy seguramente menores de lo que habría logrado por sí mismo, pero, además, generando una plataforma de generación mucho mayor con el consecuente crecimiento y derrama económica que esto logra. Desde luego, la apertura permite a inversionistas privados ofrecer a usuarios mayores (los llamados “calificados”) contratos a nivel competitivo que les generen una utilidad, y a su vez una seguridad de suministro para el usuario y mejores condiciones económicas. Ese es el principio de una economía y lo que genera valor en ésta. Pensar que cualquier actividad que genera utilidad debiera ser desarrollada por el Estado es un absurdo. Pensemos entonces que sólo el Estado genere todos los insumos, y acabemos entonces con el país.  El operador independiente del sistema asegura una operación eficiente del mercado eléctrico, que es lo que el Estado como “rector” de la actividad económica debe cuidar.

La soberanía nacional no está en la explotación monopólica de nuestros recursos. No tiene nada que ver con ella. En el caso del sector energético, la soberanía debe lograrse mediante órganos reguladores autónomos, una planeación eficiente del sector que garantice acceso a los insumos esenciales de nuestra economía y maximice el valor de nuestra economía, para generar mayores beneficios a los mexicanos. El día que logremos que los mexicanos tengan acceso a servicios de calidad, tengan garantizada una pensión, reciban servicios de salud y educativos, se reduzca significativamente la brecha entre ricos y pobres, como lo hacen otros países petroleros de avanzada, seremos más soberanos. Ellos no lo han logrado cerrando sus mercados a monopolios estatales. Escojamos entre vivir como ellos, o como nuestros hermanos latinoamericanos que han optado por el regreso a economías estatizadas.

Acabo aclarando que soy un nacionalista. Estoy convencido que una contrarreforma produciría un franco deterioro a nuestro México. Queremos desarrollo, no con entreguismo, sino con equilibrio y generación de círculos virtuosos, y un sector energético abierto, competitivo a nivel internacional, es vital en esa generación de bienestar social.

* Socio del despacho Dentons López Velarde, S.C. Los puntos de vista y opiniones vertidas en este artículo son a título personal y no representan necesariamente la posición del despacho al que pertenece. Contacto: Jorge.jimenez@dentons.com

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