La compleja integración energética sudamericana
Por una parte, se enarbola la bandera y, por otra, se expresa buena
disposición a profundizar la integración por parte de los gobiernos.
RosÍo Vargas SuÁrez*
Los sudamericanos tienen claro que en materia de integración energética coexisten dos paradigmas sobre los que descansa el proceso en esta parte del continente. Por una parte, está el paradigma neoliberal que alienta la tendencia hacia la desregulación o el repliegue del Estado en el sector a favor de una mayor participación del sector privado. Por otra, se encuentra el enfoque estatista que privilegia el papel del Estado tanto en la integración como en relación a otros actores participantes en los sectores energéticos.
De principio, estos enfoques parecen contradictorios en los esfuerzos hacia la integración. Hay concertación de acuerdos multilaterales a la par que negociaciones bilaterales, ofreciendo éstas últimas resultados más expeditos al no implicar cesión de soberanía. De forma paralela, hay una multiplicidad de iniciativas y acciones de diplomacia regional que alientan una integración que incluye aspectos económicos, políticos y sociales y que tiene como uno de sus pilares al tema energético.
América del Sur se encamina hacia una integración económica regional bajo proyectos económicos distintos: Mercosur(1), Alternativa Bolivariana para las Américas (Alba) y Pacto Andino, entre los más importantes. Si bien desde los noventa el proceso de integración comienza a tomar importancia, para el 2000 la energía se convierte en un factor clave, una piedra angular con un claro desplazamiento del eje de gravedad de la integración económica hacia la energética. De ésta última destacan las visiones geopolíticas y la importancia de la energía como parte de los diseños de la política exterior de algunos países, sobre todo productores de petróleo y gas.
Desde entonces, se alientan los acuerdos de interconexión entre países y la cooperación energética entre naciones. Un caso ilustrativo es el de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) cuyo plan de acción está sustentado en aspectos como la integración de mercados de gas natural y electricidad a través de redes físicas y marcos regulatorios armonizados; la promoción de desarrollo empresarial privado en los países andinos y servicios de energía de alto valor agregado. De aquí que las interconexiones sean, hasta ahora, la forma de integración dominante en diversos países de la región.
PARTICIPACION PUBLICA Y PRIVADA
Entre las alianzas estratégicas más importantes en la región en materia petrolera, se encuentran las lidereadas por Venezuela como: (1) Petrocaribe, que incluye el acuerdo Cuba-Venezuela y la venta de petróleo a bajos precios a algunos países del Caribe; 2) Petroamérica, que se compone de diversas alianzas entre empresas estatales como PDVSA, Petrobras y ENARSA, principalmente; 3) Petroandina, constituida por propuestas de integración energética y alianzas estratégicas entre empresas estatales, además de interconexiones eléctricas y gasíferas; y 4) Petrosur como instancia política de coordinación de acciones en materia energética y petrolífera en la región.
En materia de gas natural, se puede mencionar el proyecto del Gasoducto del Sur que busca conectar a Venezuela, Brasil y Argentina. Su extensión de 8 mil kilómetros unirá a estos tres países y eventualmente se espera extenderla a otras naciones sudame-ricanas. Se estima que este proyecto, que requerirá entre 5 y 7 años para su realización tenga un costo de 17 mil a 20 mil millones de dólares. Diversas empresas privadas participarán en esta obra.
Otro proyecto es el del “anillo energético” que intentaría conectar el yacimiento de Camisea (Perú) con una red de gasoductos desde Chile, Argentina, Paraguay, Uruguay y el sur de Brasil. Uno más que recién ha empezado a operar es el Gasoducto Transoceánico que conecta a Venezuela y Colombia. La idea de este proyecto es crear un mercado para el gas procedente de Colombia hasta que Venezuela pueda explotar plenamente sus reservas gasíferas y sea capaz de abastecer a su vecino. Si bien Brasil y Argentina se encuentran ya conectados a Bolivia vía gasoductos, Venezuela y Brasil aún no concretan la interconexión planeada. Sin embargo, el día que esto ocurra, Sudamérica tendrá asegurado el suministro de largo plazo habida cuenta que las reservas venezolanas son las mayores del Hemisferio y aún no están explotadas.(2)
Si en la década de los noventa era difícil pensar en la integración gasífera en América Latina, desde entonces y con los procesos de reforma del sector energético se acrecentaron las posibilidades de inversión de los privados. Ello ha determinado un creciente desarrollo del mercado con distintos grados de avance en diversos países con proyección regional.(3) Los contratistas privados (Repsol y otros) juegan y jugarán un papel en su contribución a la oferta productiva regional.(4) Incluso en el caso boliviano se finca una estrategia de asociaciones y alianzas entre empresas estatales que no excluyen la participación del sector privado, en caso de que las necesidades de inversión no puedan ser cubiertas por las primeras. Esto es claro en el Decreto emitido el 13 de febrero de 2007 en el cual el gobierno boliviano autoriza a su empresa nacional YPFB a hacer actividades upstream con empresas estatales de todo el mundo(5) y no se excluye la posibilidad de una licitación internacional. Pese a esta gran apertura formal, las expectativas de inversión de Bolivia se encuentran realmente fincadas en el apoyo que Venezuela le pueda otorgar a través de su empresa PDVSA.
Por lo anterior, no hay duda del papel preponderante del Estado y, sin embargo, en la proyección de la oferta energética futura participa de forma importante el sector privado.
SOBERANIA E INTEGRACION
Milko Luis Gonzáles Silva llama “síndrome de la sobreintegración(6)” a lo que considera como rasgos característicos de la región entendido como el fomento de la firma de acuerdos multilaterales de integración a la par de acuerdos bilaterales intra y extraregionales. Desde el punto de vista del autor, esto no favorece el proceso de integración, pero se explica por la generalizada desconfianza de los países de la región entre sí y la percepción de riesgos de cesión de soberanía. Esto hace que decidan concertar acuerdos bilaterales que no implican cesión alguna de soberanía.(7)
Un efecto inmediato es la posibilidad de avanzar en materia de regulación en aspectos como tarifas, impuestos, aranceles y resolución de controversias. Si bien en teoría la mayor simetría en los marcos jurídicos de los Estados debería llevar a mayores posibilidades de complementariedad energética, en los hechos hay fuerzas opuestas a este proceso.
En un sentido está el resurgimiento mismo del nacionalismo energético que tiene al Estado como el principal actor en los procesos de integración, pero que por su propia naturaleza confronta y hasta cierto punto pone en vilo los procesos de integración regional.
A nivel de las empresas estatales también hay dicotomías. Hay fuerzas en oposición, como las que se encuentran entre las acciones integradoras de la brasileña Petrobras en la región y el resurgimiento del nacionalismo brasileño en el desempeño del Estado.(8) Esto ha sido visible en las diferencias de objetivo de la política de su empresa (Petrobras) y el papel del Estado hacia su vecino, Bolivia, con quien ha hecho, finalmente, prevalecer las buenas relaciones políticas. La paradoja de la integración se manifiesta así en el proceso paralelo de desintegración de facto. Por una parte, se enarbola la bandera y, por otra, se expresa buena disposición a profundizar la integración por parte de todos los gobiernos.(9)
Como todo proceso histórico, el avance no está libre de vicisitudes y en Sudamérica se ha manifestado en diferencias aún entre los países líderes, Venezuela y Brasil. Sus desencuentros obedecen tanto en lo que se refiere a la primacía de la conducción política de la región como a la promoción de sus preferencias en favor del etanol (Brasil) o del uso poder de negociación que confiere el petróleo (Venezuela). Pese a ello, tanto el presidente de Brasil (Luiz Inacio Lula Da Silva) como el venezolano (Hugo Chávez) han hecho predominar sus relaciones diplomáticas por encima de cualquier diferencia. Se han dado cuenta que nada ganarían en una confrontación abierta. Por ello, el presidente Chávez ha terminado por hacer un llamado a “diversificar la matriz energética” de la región y a reconocer en los biocombustibles una “estrategia válida, sobre todo, sin descuidar los alimentos”.
Pies de página
1 El Mercosur es esencialmente un mecanismo integrador fundado en el libre mercado, que no considera la acción del Estado.
2 Esto se debe a la planeación de Venezuela de agotar primero sus reservas de petróleo por lo que conservará el gas extraído en el proceso de reinyección. Esto le da a Venezuela un gran potencial en el largo plazo y a Sudamérica la garantía de suministro.
3 Figueroa de la Vega, Francisco, “Perspectivas del Gas Natural en América Latina”, en Alternativas Energéticas para el siglo XXI (Vargas, Rosío y José Luis Valdés-Ugalde, Editores), México, CISAN/UNAM, 2006, p. 67
4 Kozulj, Roberto, “Retos y Perspectivas del Sector Energético frente a la construcción de una nueva sociedad en América Latina. Un análisis crítico”, en Cables y Barriles. La revista de energía, gas hidrocarburos, minas y medio ambiente del Ecuador, año 1, núm. 1, junio agosto de 2007, p. 47-49
5 Decreto Supremo Núm. 29130 por el cual se autoriza a YPFB a asociarse con empresas extranjeras ya sea estatales o privadas.
6 Un excelente esfuerzo de teorización en torno a la integración energética en América del Sur se encuentra en el trabajo de González Silva, Milko Luis, “Nuevas Perspectivas de la Integración Energética en América del Sur. ¿Cambios paradigmáticos en la integración energética regional?”, Venezuela, Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS), agosto de 2007.
7 En este sentido González Silva, Op. Cit., hace referencia a la tradición
histórica latinoamericana de la soberanía bajo la forma de las doctrinas Calvo, Tobar y Drago.
8 El tema es abordado por Fagundes de Almeida, Edmar Luiz y Michel Vieira Lapip en el texto titulado: “El papel de Petrobras en la integración energética de América del Sur”, en Vargas, Rosío y José Luis Valdés- Ugalde, Editores), Dos Modelos de Integración Energética. América del Norte/América del Sur, México, CISAN/UNAM, 2007.
9 En este sentido es ilustrativa la Cumbre Energética sudamericana llevada a cabo en la isla Margarita, Venezuela en abril del 2007 en donde había grandes expectativas para llegar a acuerdos en asuntos tan diversos como: la definición de una matriz energética regional, la creación de una OPEP de gas o Oppegasur, el impulso al Banco del Sur y la redefinición de la Comunidad Sudamericana de naciones (Unasur). La cubre obtuvo magros resultados y mostró diferencias en los intereses de los países involucrados en los diversos niveles de la relación.
* Coordinadora del área de estudios de la Globalidad en el Centro de Investigaciones de América del Norte (CISAN) de la UNAM. (rvargas@servidor.unam.mx ) El artículo que aquí se presenta es un resumen de uno más amplio que forma parte de el libro “Dos modelos de Integración Energética” de próxima publicación en el CISAN. La edición de dicho volumen estuvo a cargo de Rosío Vargas y José Luis Valdés Ugalde.
