Los bioenergéticos en México: el marco legal
Al legislar sobre este tema, México ha dado un paso importante para fomentar su introducción como complemento de la oferta de carburantes vehiculares, además
de obtener mejoras económicas en algunas actividades agrícolas.
IRIS BONILLA CALZADA*
Los bioenergéticos ya son promovidos activamente en diferentes sectores industriales y agrícolas en México, si bien nuestro país lleva retraso en el uso y aprovechamiento de esta opción energética con relación a otros países. Por un lado, ofrecen una alternativa real a los combustibles derivados del petróleo, generando empleos y elevando la productividad en la agricultura, pero, por otro, hay quienes advierten que pueden ser un riesgo para la seguridad alimentaria y la biodiversidad.
¿Cómo se ha desarrollado el tema de los biocombustibles en México? Desde el punto de vista legal, los bioenergéticos no fueron materia de regulación hasta principios de este año, cuando se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos (en adelante, la Ley de los Bioenergéticos) el 1° de febrero de 2008.
Con la publicación de dicha ley, México dio un paso esencial para fomentar su introducción como complemento de la oferta de carburantes vehiculares ?donde se percibe que ofrecen beneficios ambientales por la menor emisión de contaminantes? y al mismo tiempo se espera que los ejidatarios y comuneros, y los trabajadores del campo en general, mejoren su economía al poder participar con inversionistas privados para el cultivo de materia prima para producir bioenergéticos.
Tanto el gobierno federal como varios gobiernos estatales ya apuestan por los bioenergéticos, fomentando y apoyando programas de cultivo, considerando que permitirán un desarrollo sustentable del país, crearán empleos, atraerán la inversión extranjera e incluso podrían fomentar la exportación hacia Estados Unidos de América y países de Europa que son consumidores potenciales de estos combustibles, particularmente del etanol y del biodiesel.
Los bioenergéticos también son una opción para Petróleos Mexicanos (Pemex), sobre todo como oxigenante de sus gasolinas, y se ve factible que la producción de dichos combustibles ayude a disminuir la importación de gasolinas.
En el aspecto jurídico, afortunadamente podemos señalar como ventaja para el desarrollo de los biocombustibles el hecho de que no existe precepto constitucional alguno que impida la participación del sector privado en su producción, lo cual deberá resultar en un marco jurídico más cierto para los inversionistas que decidan participar en proyectos para la producción de bioenergéticos.
LA LEY DE LOS BIOENERGETICOS
La Ley de los Bioenergéticos es reglamentaria de los artículos 25 y 27 fracción XX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y tiene por objeto la promoción y desarrollo de los bioenergéticos con el fin de coadyuvar a la diversificación energética y al desarrollo sustentable como condiciones que permiten garantizar el apoyo al campo mexicano.
El artículo 25 Constitucional establece que “bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.”
Esta disposición constitucional señala, en su séptimo párrafo, que “la ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios”.
A continuación, agrega que la ley tendrá por objeto alentar y proteger la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece la Constitución.
Por su parte, la fracción XX del artículo 27 Constitucional establece:
“El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público.”
Como puede observarse, la Ley de los Bioenergéticos cumple con los principios constitucionales establecidos en los artículos 25 y 27 fracción XX. Estas disposiciones avalan la condición jurídica de los bioenergéticos regulados por una ley especial al no estar considerados como parte de la industria petrolera.
Retomando el texto de la Ley de los Bioenergéticos, el legislador, para no crear confusiones innecesarias y para distinguir a los bioenergéticos de los combustibles fósiles, los define en la fracción II del artículo 2 como:
“II. Combustibles obtenidos de la biomasa provenientes de materia orgánica de las actividades, agrícola, pecuaria, silvícola, acuacultura, algacultura, residuos de la pesca, domésticas, comerciales, industriales, de microorganismos, y de enzimas, así como sus derivados, producidos, por procesos tecnológicos sustentables que cumplan con las especificaciones y normas de calidad establecidas por la autoridad competente en los términos de esta Ley; atendiendo a lo dispuesto en el artículo 1 fracción I de este ordenamiento.”
Las autoridades competentes para la aplicación e interpretación de la Ley de los Bioenergéticos son:
· La Secretaría de Energía (SENER)
· La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA)
· La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT)
El artículo 8 de dicha ley crea la Comisión de Bioenergéticos, la cual estará integrada por los titulares de la SAGARPA , SENER, SEMARNAT, la Secretaría de Economía y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la cual tendrá entre otras funciones, la de:
“III. Establecer las bases para la concurrencia de los sectores social y privado, a fin de dar cumplimiento a esta Ley, así como a los programas y disposiciones que deriven de la misma, en lo relativo a las cadenas de producción y comercialización de insumos, y a la producción, el almacenamiento, el transporte, la distribución, la comercialización y el uso eficiente de bioenergéticos;”
Al referirse al sector social y privado, la Ley de los Bioenergéticos está dirigida a los comuneros, ejidatarios, y en general toda persona física o moral, que de manera individual o colectiva, realicen cualquier actividad relacionada con la producción, comercialización y/o distribución, transporte y almacenamiento de bioenergéticos.
Dicha ley hace una distinción especial para los bioenergéticos producidos del maíz y designa a la SAGARPA como la autoridad competente para otorgar los permisos correspondientes en los términos de la fracción VIII del artículo 11 de la Ley :
“VIII. Otorgar permisos previos para la producción de bioenergéticos a partir del grano de maíz en sus diversas modalidades, mismos que se otorgarán solamente cuando existan inventarios excedentes de producción interna de maíz para satisfacer el consumo nacional.”
El legislador procuró proteger el uso del maíz como bioenergético por ser un tema sensible en México, toda vez que siendo un país cuyas raíces culturales se sustentan en el maíz, resulta preocupante que hoy día tenemos que importarlo.
Respecto de otras semillas, el artículo 12 de la Ley menciona que la SENER cuenta con facultades para:
“III. Otorgar y revocar permisos para la producción, el almacenamiento, el transporte y la distribución por ductos, así como la comercialización de bioenergéticos.”
No obstante lo anterior, la SENER a la fecha no ha expedido permiso alguno relativo a las actividades establecidas en la fracción citada, ya que la producción de bioenergéticos en México se encuentra en sus inicios y tanto el gobierno federal como los gobiernos de los estados y del Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, han iniciado fuertemente la promoción de la creación de infraestructura para la producción de bioenergéticos a partir de diversos cultivos.
En su artículo 18, la Ley de Bioenergéticos considera que deben otorgarse incentivos a las personas que contribuyan al desarrollo de la industria de los bioenergéticos y a la modernización de su infraestructura, a través de la fabricación, adquisición, instalación, operación o mantenimiento de maquinaria para la producción de bioenergéticos, así como a aquellas personas que realicen investigaciones de tecnología, cuya aplicación disminuya la generación de emisiones contaminantes a la atmósfera, aguas, suelos, sitios, así como la innovación tecnológica en las plantas de producción de bioenergéticos.
Resulta particularmente interesante que, dentro de las iniciativas de reforma energética en el sector petrolero presentadas el 8 de abril de 2008 por el Ejecutivo Federal, se encuentra la propuesta para conferir a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) la atribución para ordenar las medidas de seguridad e imponer, en el ámbito de su competencia, las sanciones administrativas previstas en la Ley de los Bioenergéticos, por infracciones a las disposiciones de dicha ley y sus disposiciones reglamentarias en las actividades reguladas, así como para regular el transporte y distribución de biocombustibles que se realice por medio de ductos, así como el almacenamiento de los mismos.
Sin embargo, en las modificaciones propuestas por el Ejecutivo para la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se considera que la SENER regulará y promoverá el desarrollo y uso de fuentes de energía alternas a los hidrocarburos.
EL ANTEPROYECTO DE REGLAMENTO DE LA LEY
No obstante lo antes mencionado, el 4 de septiembre de 2008 la Comisión Federal de Mejora Regulatoria abrió el expediente relativo al anteproyecto de Reglamento de la Ley de Bioenergéticos enviado por la Secretaría de Energía[1]. Dicho anteproyecto de Reglamento en su capítulo VII se refiere al régimen de permisos, especificando los datos que deberán contener las solicitudes de permisos que se presenten ante la SENER o la SAGARPA según corresponda, y de acuerdo con los formatos que al efecto se publiquen en el Diario Oficial de la Federación, así como los documentos que deberán anexarse a dicha solicitud.
En cuanto a los bioenergéticos obtenidos a partir del maíz, el anteproyecto señala que la utilización, parcial o total, de maíz importado para la producción de bioenergéticos no requerirá de permiso previo, pero si de un aviso que deberá darse a la SAGARPA, a efecto de que ésta verifique la congruencia entre las importaciones de maíz y la producción de biocombustibles.
Por su parte, la SENER otorgará permisos para la producción, almacenamiento, transporte por ductos, distribución por ductos, y comercialización de bioenergéticos.
Al respecto, cabe señalar que a diferencia de una Ley cuya expedición se decreta por el Congreso de la Unión , la expedición de un reglamento es facultad del Ejecutivo Federal en términos del artículos 89 fracción I Constitucional, lo que nos hace suponer que muy probablemente por el momento la CRE no tendrá las atribuciones mencionadas en el proyecto de modificaciones a la Ley de la Comisión Reguladora de Energía en materia de bioenergéticos propuesto por el Ejecutivo Federal.
Ahora que de aprobarse las iniciativas del Ejecutivo Federal y el Reglamento de la Ley de Bioenergéticos, tendríamos dos autoridades competentes sobre los bioenergéticos o biocombustibles: por una parte, a la SENER y, por otra, a la CRE, cuestión que parece improbable.
OTRAS INICIATIVAS EN EL CONGRESO
El 13 de agosto de 2008, el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) presentó una iniciativa de proyecto de decreto para expedir la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables. En dicha propuesta se establece que la energía nuclear, los bioenergéticos, así como la energía hidráulica con capacidad mayor a 10 MW, no serán consideradas dentro del concepto de energías renovables. Por lo tanto, de aprobarse esta iniciativa, no tendría efectos sobre los bioenergéticos.
Por otra parte, algunos senadores del Partido Acción Nacional (PAN) presentaron una iniciativa de Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía, pero ésta no distingue entre los tipos de energía. De conformidad con su artículo 1, la iniciativa establece que el objeto de la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía se circunscribe en el propiciar ese aprovechamiento mediante el uso óptimo de la misma en todos sus procesos y actividades, desde su explotación hasta su consumo. Asimismo, propone crear una Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía que funcionaría como un órgano técnico para promover la eficiencia energética.
Como podemos observar, se suelen utilizar indistintamente los conceptos “bioenergéticos” y “biocombustibles”, por lo que podría suponerse que son conceptos diferentes.[2]
Sin entrar a un análisis semántico, y sin saber si se aprobarán las iniciativas presentadas por el Ejecutivo Federal o de algunos partidos políticos para modificar algunas leyes, por hoy lo que existe es una Ley de Promoción y Desarrollo de Bioenergéticos y habrá que ver si esta ley resulta adecuada y suficiente para avanzar en la introducción de este tipo de combustibles ante un destino de disminución de los recursos petroleros nacionales que ya nos está alcanzando. Independientemente de cualquier matiz jurídico o político, las energías renovables, entre ellas, los bioenergéticos, son parte del futuro energético del país y del mundo, razón por la cual merecen nuestra atención.
[1] No. de expediente 13/0389/040908 COFEMER
[2] En esta ocasión, no podemos auxiliarnos del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española dado que ninguno de esos términos se encuentra definido.
* Es abogada asociada senior del bufete Santamaría & Steta, especializada en energía e infraestructura. Fue directora de Consulta, Contratación y Normalización en la Comisión Reguladora de Energía (CRE). Es miembro de la Academia Mexicana de Derecho Energético, del Grupo de Energía de la Cámara Americana de Comercio y de la Barra de Abogados México-Estados Unidos. (iybonilla@yahoo.com.mx )
