Reforma eléctrica y competencia efectiva

21 / FEB / 2021
Regulación

La iniciativa preferente y sus implicaciones en el modelo de competencia efectiva de la industria eléctrica

 

Por Luis José Fuentes Velarde *

 

FIGURA 1. "An Elephant is Soft and Mushy"

Reforma eléctrica y competencia efectiva

(Fuente: Sam Gross/The Cartoon Bank/)

 

El 1de febrero en la Gaceta Parlamentaria salió publicada la Iniciativa Preferente a través de la cual se busca reformar y adicionar diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica (LIE).[1] Esta iniciativa tiene la intención de plasmar en una ley lo que el gobierno, durante los últimos meses, ha tratado de modificar por medio de instrumentos administrativos, entre los cuales están:

 

1) Cambiar el despacho económico por un despacho de tipo “administrativo”;

 

2) Establecer la obligación de permisos sujetos a los criterios de planeación del sistema eléctrico nacional;

 

3) Establecer que el otorgamiento de los Certificados de Energía Limpia (CEL) no dependa de la propiedad o la fecha de inicio de las operaciones;

 

4) Eliminar la obligatoriedad de comprar por subastas para el suministro básico, y

 

5) Obligar a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) a revocar permisos de autoabastecimiento, así como sus modificaciones, en caso de que hayan sido obtenidos mediante actos constitutivos de fraude, así como a revisar la legalidad y rentabilidad de los contratos al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE).

 

Todo lo anterior, en palabras del titular del Poder Ejecutivo, tiene el objetivo de fortalecer a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) en beneficio del interés nacional, modificando algunas partes del marco normativo que, según el Ejecutivo, solo benefician a los particulares.

 

Durante estos días y desde las respectivas trincheras, los participantes del sector y los analistas y consultores se pronunciarán ya sea haciendo énfasis en que esta aseveración no es correcta, y la marcarán como ideológica, ya sea señalándola como un retroceso que pone en peligro la seguridad jurídica de los participantes y como causante de un daño a las bases del mercado. En cambio, algunos más, entre los cuales el director de la CFE, la calificarán como necesaria. En todo caso, no muchos de ellos estudiarán si las medidas son correctas o no a la luz del modelo de competencia efectiva[2] que se establece en LIE.

 

La Iniciativa causa molestias por la obligación que entraña, dado su carácter de preferente, de resolver de manera pronta (menos de un mes de discusión en cada Cámara), y ocasiona casi un terror de no realizar un análisis objetivo del impacto que tendrá. En este sentido, una mejor consideración de su contenido implica diferenciar claramente entre el camino y el punto de llegada de los objetivos de la reforma, y específicamente del modelo de competencia efectiva. Por lo tanto, hacer una clara distinción entre lo que seríaconsecuencia del modelo de competencia efectiva y lo que sería consecuencia de una inadecuada implementación puede servir para no caer en reduccionismos y culpar una reforma que, aun con sus errores, no necesariamente fue creada para destruir a la CFE.

 

El camino y la meta: una distinción para entender el modelo

 

Hay que aclarar que el modelo de competencia que el Legislador plasmó en la LIE no fue su idea, sino se basó en un mercado diseñado por académicos y reguladores, y no surgió de la práctica comercial (aunque se inspira en ciertas cuestiones de la industria del transporte de gas), y que se comenzó a implementar a principios de la década de los ‘90, creando los cánones de su funcionamiento, que han sido ampliamente aceptados.[3] En ciertas ocasiones se establecen cambios transitorios, que tienen el objeto de resolver los problemas de la recuperación, para algunas empresas, de los capitales invertidos en una época precedente a la implementación del modelo (costos de transición a la competencia). Si bien el modelo presenta cierta complejidad, su premisa,a casi 30 años de su creación, es la de un mercado que busca precios iguales para servicios iguales, y así debe entenderse siempre.

 

Los diseñadores del mercado[4] y quienes hemos participado en la regulación sabemos que el modelo considera en todo momento que el libre mercado no es deseable y que, en el sentido más estricto, no sería técnicamente factible. Por lo tanto, aunque el aumento de la competencia parece inevitable, los detalles sobre cómo lograr un mercado competitivo eficiente no son inevitables ni obvios.[5]

 

¿Cómo conseguirlo anterior? El marco general establecido por los diseñadores consiste en la decisión de dar paso a la utilización de mecanismos de competencia y de mercado por medio de, entre otros:

 

1) Establecer nuevos papeles y actores en la cadena de valor.

 

2) Determinar qué otras actividades puedanrealizarse por medio de una libre competencia, toda vez que anteriormente se consideraba que debían realizarse por una empresa de manera integrada.

 

3) Poner en marcha elementos de coordinación, teoría de juegos, subastas y contratos, con el fin de establecer derechos de propiedad y condiciones de costo eficientes en las transacciones de energía, instituyendo derechos financieros y transacciones programadas de compra-venta de energía.

 

4) Proporcionar acceso abierto y no discriminatorio a las instalaciones esenciales o que deben ser operadas por el monopolio.[6]

 

En la búsqueda de precios iguales para servicios iguales, se plantea la creación de un mercado mayorista por medio de la desagregación de actividades, y definiendo asimismo cuales de ellas pueden o no ser competitivas. De este modo y en este contexto, los participantes podrían comprar y vender energía por medio de un mercado de contratos a corto y largo plazo, con la premisa de que un modelo que despache la energía al menor costo marginal podría garantizar una mayor competencia.

 

A su vez, el modelo busca que, por medio del acceso abierto a las redes, se logre una correcta asignación de recursos en el transporte de la electricidad. En este sentido, los participantes que utilicen las redes pagarían por su capacidad, sin socializarlos con todos los participantes, por medio de la adquisición de “derechos de capacidad en la transmisión”; éstos pueden diferir de acuerdo con la congestión del sistema.

 

El modelo de la LIE se establece a partir de estas premisas. Una de las razones para su adopción, que se plantea en la exposición de motivos, fue que la apertura del mercado eléctrico y la implementación del modelo de competencia efectiva sería una forma en la cual la CFE podría competir en igualdad de condiciones con los demás suministradores, para ofrecer el suministro a los usuarios y recuperar a los clientes perdidos a partir de los esquemas de autoabastecimiento.[7] Por lo anterior, la reforma considera continuar con cierta participación estatal, en la medida en que se implementa una regulación compatible y orientada al mercado de los elementos de monopolio.

 

Considerando lo anterior, y si la reforma fue con ese fin, cabría preguntarse: ¿por qué la CFE y la nueva administración presentan una situación que, en el corto, mediano y largo plazo, según comentan, generará desventajas a la CFE?

 

Como hemos mencionado, el modelo busca precios iguales para servicios iguales. Sin embargo, no resuelve cuestiones sobre su implementación, como son las tarifas sociales, los costos de las externalidades negativas de la industria, el free-riding, los costos hundidos que implicala implementación del modelo, el poder de mercado y la manipulación de este último. Las anteriores son cuestiones que escapan al modelo, y será menester de los Estados y sus autoridades regulatorias actuar para resolverlas procurando implementar el modelo.[8]

 

Los diseñadores y reguladores consideran poco probable que se produzca un movimiento del modelo reglamentario tradicional hacia un modelo de mercado competitivo en condiciones de equilibrio perfecto en la asignación de costos y valor para los activos existentes. Las instalaciones - tales como las plantas de generación de alto costo -o las obligaciones- tales como los costos capitalizados del lado de la demanda - existen solo cuando también hay arreglos implícitos para la recuperación de costos. Bajo el estricto modelo de mercado competitivo, estos costos - superiores a los del mercado para los activos varados - no se pueden recuperar. Los clientes, cuando cuenten con una opción, elegirán evitar pagar tales costos. De esto deriva la necesidad de que, para cobrarlos, estos costos sean aceptados por contrato o por alguna forma de obligación. Aunque los costos de los activos varados representan solo una transferencia de responsabilidad por los costos hundidos y, por lo tanto, no tienen implicaciones directas de eficiencia económica, la asignación de la obligación de pagar estos costos es uno de los principales desafíos de la transición.

 

Por lo anterior, y antes de que se asuman compromisos políticamente irreversibles, durante el proceso de implementación del modelo debe existir un plan de transición. Si los clientes obtienen acceso al mercado antes de una asignación del costo de los activos varados, los clientes cautivos desaparecerán para siempre[9]. Además, estos mismos, en caso de no obtener mejores condiciones con el nuevo modelo –lo cual resulta difícil en los primeros años– no se moverán. La falta de un plan de transición es lo que le preocupa y molesta al Gobierno federal, pero vale aclarar que se trata de problemas de transición al modelo dentro de una correcta asignación de costos de competencia; en efecto, cuestiones tales como la asignación de costos hundidos, la carga de externalidades sociales y el problema del free-riding son las que alteran, en cierta medida, el funcionamiento de la CFE, y no el modelo per se.

 

A partir de estas consideraciones, el Legislador mexicano buscó implementar el modelo, pero sin sopesar adecuadamente los costos de transición. Por tanto, las iniciativas 2, 3, 4 y 5, que presenta el Gobierno Federal, no versan intrínsecamente sobre una aplicación del modelo, sino en una correcta implementación del mismo como una forma de recuperar costos por parte del Estado.

 

Lo que ocurre en México no es un caso anómalo, ya que, en lo que respecta a la recuperación de costos, varias legislaciones han establecido mecanismos para lo anterior en varias etapas de desarrollo de sus mercados (Gran Bretaña, España, Italia y el Estado de California en EE.UU.) sin tener una fórmula exacta para una correcta recuperación de estos costos. En este sentido, algunos han creado obligaciones de compra (Gran Bretaña)[10], congelación de tarifas (California)[11] o cargos agregados a los usuarios, para solventar los costos hundidosque las empresas pueden no recuperar en este modelo (España).[12] Asimismo, en algunas legislaciones se cancelaron los programas dirigidos a la promoción de energía renovable (Italia).[13] A pesar de que varias de estas medidas pueden ser justificables a la luz de una transición inadecuada e incapaz de recuperar costos, esto no las exime de los posibles efectos legales y de ser tildadas como una expropiación indirecta, por los daños y efectos que ocasionan a la inversión privada y al retorno en inversión hacia el capital de fondos y bancas de desarrollo, tanto internacionales como nacionales -tales como Banobras y Bancomext- como ha sido el caso de los programas de energías renovables.[14]

 

Si bien estas cuatro propuestas pueden tener fundamento dentro del modelo, existe una que es incompatible con toda la regulación de mercado en competencia, y que sin duda significaría el posible fin de un mercado eléctrico, pues no lograría una implementación correcta, donde se obtengan precios iguales para servicios iguales: se trata del despacho administrativo.

 

El problema del despacho administrativo “expropiatorio”

 

El modelo de competencia efectiva de la industria eléctrica es el mejor para igualar costos y precios, pero nada más.  Haciendo una evaluación, dar una prelación conocida como “despacho administrativo” más que “despacho justo” altera todos los objetivos que se buscan por medio de una correcta prelación basada en costos.

 

En el modelo de competencia efectiva que plasma la LIE se busca un despacho por orden de mérito: en este sentido, sigue el libro de texto y opera bajo lo supuesto según el cual los generadores tienen un costo marginal de generar energía real de cada planta, mientras que los clientes presentan diferentes cantidades en la demanda, de acuerdo con el tiempo en cada hora.

 

Bajo estas condiciones, en un mercado totalmente descentralizado y sin los gastos de dinero y tiempo necesarios para obtener información, los clientes y generadores buscarían y comerciarían hasta que se desarrollara un equilibrio en elprecio de mercado, donde la oferta y la demanda se equilibrarían. El agregado de costos del generador, donde se incluirá su ubicación, se acumula para definir el "orden de mérito" de generación, de menor a mayor costo. Este orden de mérito define la curva de costo marginal a corto plazo (en México es el costo variable marginal) que rige el suministro de energía. Del mismo modo, los clientes muestran demandas sensibles al precio, de modo que los precios más altos conducen a una demanda más baja. En el orden de mérito la energía es despachada y la liquidación es manejada por el operador, bajo supervisión regulatoria, para garantizar un servicio comparable a través del acceso abierto a redes.

 

La Iniciativa busca terminar el despacho por mérito y generar un despacho administrativo. En éste, los fines de seguridad que plantea el gobierno federal procuran dar prelación a un orden de despacho fuera de mérito, por medio de contratos físicos. En ella, más que seguir un tipo de generación o precio, la seguridad que se busca otorgar se basa principalmente en posibilitar que la empresa productiva del Estado (EPE) recupere los costos que conlleva su portafolio de generación, sin considerar medidas de eficiencia, con lo cual el despacho de la iniciativa quedaría de la siguiente forma:

  1. Hidroeléctricas
  2. Energía de CFE
  3. Energía eólica o fotovoltaica de particulares
  4. Ciclos combinados de empresas privadas

La justificación de la iniciativa se basa en los tres casos internacionales que a continuación se analizan; sin embargo, no menciona las consecuencias y el contexto de su utilización.

 

Irlanda: El despacho económico de turba - o despacho de fuente autóctona - en Irlanda da preferencia a la generación a partir de este combustible, ya que por su origen local contribuye a la seguridad energética del país, y como tal reduce la dependencia de las importaciones. Por lo tanto, durante un período de márgenes de baja capacidad, la operación de las plantas de turba es útil desde la perspectiva de la seguridad del sistema. Los consumidores apoyan financieramente esta generación mediante un impuesto a la electricidad. 

 

Este combustible también presenta una alta intensidad en emisiones de carbono, por lo cual para el gobierno de Irlanda no es políticamente viable considerar a la turba con los mismos criterios económicos que otros tipos de plantas. Aun así, el gobierno irlandés le da prevalencia, tanto por razones históricas[15] como debido a la gran cantidad de turba con la que cuenta. El subsidio que se brinda por medio del despacho no es insignificante desde una perspectiva de costo o de emisión de carbono. Por lo anterior, si bien la turba es beneficiosa como pilar de la política energética (en el aspecto de seguridad), diversos estudios han establecido que su uso actual no es óptimo desde una perspectiva de competitividad o medioambiental. Al cambiar del modo de funcionamiento actual de "funcionamiento obligatorio" para la turba al modo de "despacho por mérito", se pueden lograr ahorros sociales significativos, así como reducir las emisiones de carbono del sistema en aproximadamente un 5% anual.[16]

 

En la década de 1990 la turba representaba cerca del 14.5% de los combustibles en generación[17], a 2018 la turba en Irlanda sólo representó el 10% del total de combustibles que se utilizan para la generación; sin embargo, su generación directa sólo se utiliza en el 4% de su mix de producción eléctrica[18], pues en otros casos es utilizada en combinación con otras fuentes, como la biomasa. Desde este punto de vista, sólo alrededor del 4% dentro del despacho autóctono es considerado como prioritario en el modelo irlandés[19].

 

En México el gobierno busca generar busca justificar los contratos físicos como en el caso de Irlanda; sin embargo, a partir de este criterio, hay que considerar, al ser el despacho de energía hidroeléctrica el que se pretende privilegiar, la Comisión contaría en realidad con el 95.8% de la generación privilegiada.[20] El cual es parte del más del 50% de la capacidad de generación nacional con el que cuenta CFE, pero por estos motivos el símil no parece adecuarse a las distintas realidades.

 

Singapur: En la Iniciativa se menciona que en Singapur el Market Support Services Licenses (MSSL) es el operador del sistema, que asigna la generación de manera bilateral de acuerdo con los contratos legados. No es así. Esta aseveración es incorrecta y fue debida a un error de traducción. El Power System Operator (una división de la Energy Market Authority) es el encargado de operar el mercado y, además, en ningún momento es el encargado de asignar la generación de los legados de manera bilateral. Por el contrario, lo que se busca es el despacho económico.

 

Por su parte, el MSSL, en el modelo de mercado de Singapur, es la figura que permite realizar los servicios de medición, liquidación de facturas y gestión de información, asi como la que permite realizar la transferencia de clientes para consumidores calificados que cambian de un suministrador de electricidad a otro, además de facilitar su acceso al mercado. Asimismo, es el encargado de suministrar energía a los usuarios básicos, haciendo uso de funciones similares a las de un suministrador.

 

En el esquema de las reglas de mercado, se asigna al MSSL la administración de los contratos legados, es parecido en ciertos puntos a los criterios y términos de los contratos legados de México[21] (Fue una de las bases que tomó la Secretaría de Energía para su creación) y cuyo objetivo es frenar el ejercicio de poder de mercado por parte de los generadores. De esta manera se permiten estos contratos como un método de protección ante las vicisitudes del mercado spot. Éstos, como mecanismo transitorio, perduran hasta que la cantidad promedio del contrato disminuye con el tiempo, a medida que crece la demanda o se incrementa la capacidad de un mercado competitivo.[22]

 

En cuanto a los contratos legados que firman entre las empresas de generación y el MSSL, en ellas las empresas de generación se comprometen a vender una cantidad específica de electricidad (es decir, el nivel del contrato legado o VCL por sus siglas en inglés) a un precio específico. Esto elimina los incentivos para que las empresas de generación ejerzan su poder de mercado al retener la capacidad para impulsar los precios al contado en el mercado mayorista.

 

En Singapur, el precio de consolidación se establece teniendo en cuenta tanto el costo marginal a largo plazo de la tecnología de generación más eficiente, que representa al menos el 25% de la demanda total de electricidad en Singapur. El objetivo de la política es promover la eficiencia y la competencia en el mercado de la electricidad en beneficio de los consumidores.[23] El nivel del contrato legado se establece para frenar efectivamente el ejercicio del poder de mercado en función de la oferta y la demanda de electricidad proyectadas. Para garantizar que los contratos de consolidación reflejen las condiciones imperantes en el mercado, EMA revisa los parámetros de consolidación cada dos años o en otros momentos cuando lo considere necesario, inclusive a petición de parte[24].

 

Además, los contratos legados no son de entrega física, sino son considerados como contratos bilaterales financieros[25] impuestos a un determinado participante del mercado. Si bien se establece que el MSSL tiene la función de distribuir los créditos y réditos asociados con los contratos legados y a los consumidores que compran electricidad en el mercado, también se permite que el MSSL interactúe con el mercado mayorista, con el fin de colocar energía asociada con él y sujeta a la regulación. Por lo anterior, los contratos legados del mercado de Singapur no contravienen la estructura del mercado mayorista, como plantea la Iniciativa.[26]

 

China: El último ejemplo que muestra el tipo de despacho denominado despacho administrativo nació en China en la década de los ‘80, al término del monopolio estatal y cuando la inversión privada en la generación fue permitida. La intención fue garantizar una oportunidad equitativa de recuperación de costos a todos los inversores, y se buscaba asegurar que las empresas regionales auspiciadas por los gobiernos regionales y centrales no cayeran en insolvencia al no poder recuperar sus costos por medio de una asignación administrativa anual de cuotas de generación por gobiernos provinciales.[27]

 

El sistema de despacho justo no fue a nivel nacional, sino contó con sus propias reglas en cada provincia; en la mayoría de los casos, los gobiernos provinciales hicieron una previsión de demanda total de electricidad para el siguiente año y luego asignaron esta demanda a los generadores de la provincia y a las importaciones de fuera. La asignación siguió una "justa de despacho", donde a los generadores de cierta clase, por ejemplo, las plantas de energía de carbón se asignaron horas anuales de utilización.[28]

 

Con el tiempo, cuando a partir del 2000 en China la escasez se convirtió en exceso de capacidad, las deficiencias de esta asignación equitativa de las horas de funcionamiento se hicieron evidentes, por lo cual se necesitaron medidas para conciliar las reclamaciones y aumentar la eficiencia energética general. Se hicieron esfuerzos para introducir la contratación directa entre generadores y consumidores, sin pasar por los precios y cuotas fijos establecidos por la autoridad.[29] Además, con el fin de incentivar el desarrollo de las energías renovables, las regiones y el gobierno central han establecido esquemas de promoción, como los feed-in-tariff y otros instrumentos, para el desarrollo de esta actividad. Además, el gobierno central, por medio de la Administración Nacional de Energía, tiene un departamento de energías renovables que promueve la creación de políticas para su fomento: cuotas, subsidios y subastas, procurando que en todo momento que lo incentivos dejen de formar parte del gasto público y que estas actividades reciban ingresos gracias a mecanismos de mercado.[30]

 

 En 2015, el Consejo de Estado en conjunto con el Comité Central del Partido Comunista emitieron un decreto denominado “Profundización de la reforma del sector eléctrico”, que marca las pautas para el establecimiento de instituciones del mercado de energía y la desregulación de precios.[31] Con esto se ha logrado que al 2020 en ocho provincias chinas (Guangdong, Mengxi, Shanxi, Gansu, Shandong, Zhejiang, Fujian and Sichuan) existan pruebas piloto para la creación de mercados que apoyen la idea de despacho económico en el marco de pago de precios zonales o marginales. Cada uno opera a partir de diversas premisas: en algunas regiones -Guangdong, Shangxi, Shangdong y otras- las empresas que participan en el mercado son sólo entidades de generación de gas y carbón, mientras que en otras, como Sichuan, pueden participar diversos tipos de generación dependiendo la temporada. Por otra parte, en otras provincias -Zhejiang, Gansu y Mengxi (Mongolia interior)- se permite que las energías renovables entren al mercado, o se prioriza el despacho.[32] La no participación en las fases piloto de energías renovables en ciertos mercados regionales no implica que en un futuro no puedan integrarse.

 

Existen varias consideraciones para esta implementación, desde las ineficiencias del sector así como un compromiso de la nación al visibilizar y asignar precio a las externalidades negativas de la industria, por medio de la entrada del comercio de emisiones donde los costos de la energía eléctrica han aumentado. Por medio de los mercados spot y de contratos regionales se busca reducir los costos y las emisiones de CO2. Con ello se ha dado un mandato claro de transición hacia un cambio de paradigma en el país, que actualmente tiene dificultades para unificar el despacho administrativo con los mandatos de una industria limpia y los costos que esto conlleva. Ésta es una de las muchas situaciones en que las preocupaciones sobre los efectos distributivos superan las posibles ganancias colectivas.

 

En México, si bien un despacho como el mencionado hubiera sido observable y beneficioso para el desarrollo en los primeros años de la Ley de Servicio Público de la Energía Eléctrica, en estos momentos las obligaciones sobre las externalidades de la industria podrían encarecer los servicios y seguir sujetos a una política de tarifas sociales ineficiente.

 

Lo arriba expuesto muestra que desde la experiencia internacional no existe una justificación fidedigna para considerar tal iniciativa, ya que adoptar las reglas de despacho administrativo en principio generaría para todos los participantes una muy clara expropiación indirecta, que nunca es deseable. Además, recaería en una falta de transparencia y en los demás problemas en el control de la EPE, lo cual tampoco es deseable. Si bien la CFE debe tener condiciones justas para operar, un despacho administrativo iría contra el mercado, a lo cual se añade un posible aumento de precios en caso de que el Estado establezca precios para el carbón (comercio de emisiones). De este modo, con tal de lograr los sus objetivos en el momento de comenzar a poner precio a las externalidades negativas de la industria, se estaría tomando una penosa y dura decisión para poder alinear los costos de la energía que, por las externalidades y las fuentes de generación, sería más costosa. Por lo tanto, si se opta por un despacho administrativo, el subsidio podría absorber más ineficiencias, lo que se resumiría en un cargo mayor del Estado para mantener a la industria.

 

Ciertamente el Gobierno Federal puede aducir que la CFE no cuenta con una retribución adecuada en el camino para transitar a un modelo de competencia efectiva; sin embargo, esto no implica que se deba optar por un despacho administrativo. Varios países, durante los primeros años del modelo, consideraron un despacho económico, pero no vieron una necesidad lógica de pasar inmediatamente a costos marginales a corto plazo al calcular los precios. Por lo anterior buscaron lograr también buenos resultados mediante el uso de fórmulas de transición y contratos a largo plazo, y así trazar una ruta de transición donde la estructura de precios y facturación siguiera el modelo de competencia efectiva, buscando comenzar con precios de costo promedio en cada ubicación, y tras cierto período pasar a precios basados en costos totalmente marginales.[33]

 

Si bien han pasado varios años desde el inicio de operaciones del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM), considerar modificaciones de base para poder establecer ciertos cambios que serán durante un tiempo transitorio parece ser una mejor respuesta en comparación con instaurar un despacho administrativo, que atenta contra la competencia y podría entorpecer el funcionamiento del mercado eléctrico.

 

Por otra parte, si la preocupación del gobierno son el dumping y la simulación de precios, se debe recordar que toda reforma es acompañada de mecanismos de inspección, monitoreo y vigilancia, y la LIE no es la excepción. Sin embargo, a más de seis años de las reformas, las reglas de integridad de los mercados y en contra de la manipulación no se han emitido, siendo menester del regulador su contenido. Solo se ha emitido un manual del CENACE, que versa sobre temas organizacionales y no sobre puntos claros para la vigilancia del MEM.

 

Consideraciones sobre el debate que viene

 

Si bien la postura del gobierno federal puede ser entendible, no hay que “confundir peras con manzanas” ni culpar al modelo de la falta de una política de transición a la competencia (que es diferente a una transición energética). Esta última es la que su mandato debería buscar, tanto en beneficio de la CFE como de todos los participantes. Más que atacar al privado, el gobierno debería conversar con personas que conocen como funciona el modelo de competencia efectiva en beneficio del Estado, sin incurrir en proteccionismos innecesarios. En la transición al modelo se posibilita, a través de la regulación, crear incentivos de recuperación acelerada de la deuda que permiten evitar los costos hundidos. Esta opción hubiera sido la mejor antes de lanzar la presente iniciativa.

 

Si el Estado tuviera un cuerpo de reguladores adecuados, éste podría haber aconsejado al Gobierno sobre lo anterior, de manera a crear condiciones y regulación para una recuperación de costos de transición a la competencia. En cambio, como la política de asignación de comisionados siempre se ha hecho “a dedazo” o no se ha consultado a la Comisión Reguladora de Energía, estamos frente a las consecuencias de la operación política. Reguladores mejor preparados y bien retribuidos resolverían varias cuestiones, evitando que la aprobación de una reforma recaiga en personas que no conocen el tema, asunto que incluso podría culminar en un problema internacional.

 

Aceptar el modelo de competencia efectiva con sus implicaciones para el Estado significa, de manera directa, comenzar a crear una política para eliminar las tarifas sociales, aceptando el costo político que esto conlleva.

 

Al Congreso, y más al grupo parlamentario de Morena, cuyo cargo es un honor y una gran responsabilidad, cabría recomendar que exhorten a las comisiones, más allá de un parlamento abierto, que estudien los efectos que a mediano y largo plazo esta iniciativa puede causar. Ciertamente la reforma no logró- ni se preocupó por hacerlo –respetar algún tipo de historial que permita recuperar o poner en la posición que merece a la EPE; por el contrario, tal y como aparece en la exposición de motivos, la LIE busca que la CFE tenga las facultades y oportunidades para hacer frente a esquemas que la habían perjudicado. Sin embargo, esto no implica que, a través del cambio de modelo, se destruya un mercado necesario, ya que el cambio en el despacho económico repercutiría no sólo a nivel nacional sino internacional, y suposible costo sería alto.

 

No estamos en tiempos de Lázaro Cárdenas, y no sería conveniente fomentar una expropiación, y mucho menos indirecta. Además, sería necesario considerar los costos en externalidades generados por el nuevo modelo de despacho. El mercado de comercio de emisiones, que actualmente se encuentra en fase piloto en el país, al igual que en otras naciones, incluida China, ha sido un factor para secundar el modelo de competencia efectiva y su despacho económico.

 

En cuanto al Poder Judicial, en los temas de la industria eléctrica éste tiene dos caminos: puede tomar una postura especializada ante estos temas[34] o dedicarse a la creación de una doctrina nacional de riesgo regulatorio.[35] Se debe entender que los tribunales de competencia no son necesariamente los más adecuados para evaluar estas cuestiones, pues los comparativos con otras industrias en red o su lectura en derechos sin considerar otros criterios hacen que se genere una visión errónea, misma que culmina en decisiones que pueden afectar el desarrollo, o dificultar – y hasta bloquear - una correcta implementación del modelo de competencia. La necesidad de un tribunal de expertos en el sector eléctrico, que ya existe en otros países ante estas cuestiones, es urgente e imperativa.

 

En la discusión sobre prevalencia de derechos en el tema eléctrico se debe recordar que su consecución depende de la medida en que el sistema cuente con los recursos y las condiciones técnicas para promoverlos.

 

Por su lado, los participantes del mercado deberían procurar defenderse de manera inteligente, auxiliándose de abogados que entiendan lo que es permisible y lo que no lo es en el modelo. Un cambio de reglas que procurecrear un “piso parejo” no es algo malo, e incluso puede representar un beneficio para muchos, pero debe efectuarse dentro de límites claros. Así, los participantes deberán escoger sus batallas: donde en verdad sea necesario, sería recomendable buscar la forma de llegar a las Comisiones y obtener apoyo para un mejor entendimiento de la problemática, más allá de las externalidades, que generan esos cambios, tanto para las empresas como para el país, y aminorarla.

 

Una buena asesoría sería fundamental en caso de que esta reforma pase sin modificaciones, con el objeto de comenzar a considerar la posibilidad del arbitraje: no se puede permitir, ni tiene justificación alguna, cambiar de un despacho económico, que busca beneficios en los costos, a un despacho administrativo que busca la permanencia de un participante, sin obligarle a hacer cambios para mejorar su eficiencia.

 

Tabla 1. Consecuencias de la iniciativa preferente en el modelo de competencia efectiva de la industria eléctrica.

Reforma eléctrica y competencia efectiva

(Fuente: Elaboración propia)

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*/ Luis Fuentes es abogado y consultor en energía y en temas de regulación de mercados regulados. Es co-fundador de Young Energy Professionals. Ha participado y asesorado a empresas y gobierno en cuestiones relativas a los regímenes regulatorios nacionales e internacionales.

Linkedin: https://www.linkedin.com/in/luis-f-8938466b/

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Notas:

 

[1]Cámara de Diputados; Iniciativa del Ejecutivo Federal con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la industria Eléctrica Gaceta Parlamentaria; Palacio Legislativo de San Lázaro, lunes 1 de febrero de 2021 Número 5707-I.

 

[2]La competencia efectiva es un concepto propuesto primero por John Maurice Clark, y luego bajo el nombre de "competencia viable", como una alternativa "viable" a la teoría económica de la competencia perfecta, ya que rara vez se observa la competencia perfecta en el mundo real. Existió un debate muy fuerte sobre el termino y autores como Jesse W. Markham sugirió la siguiente definición: Una industria puede ser juzgada como muy competitiva cuando, después de que las características estructurales de su mercado y las fuerzas dinámicas que las formaron han sido examinadas a fondo, no hay un cambio claramente indicado de lo que puede llevarse a cabo a través de medidas de política pública que resulten en mayores ganancias sociales que pérdidas sociales. A pesar de la falta de consenso en la literatura, el concepto se utiliza a menudo en la aplicación de la normativa antimonopolio y el análisis de políticas públicas, como método para medir y garantizar niveles adecuados de rendimiento competitivo en mercados que pueden no estar idealmente estructurados. Charles F. Phillips, Jr. señaló: "La competencia viable o efectiva puede resultar de condiciones que son menos exigentes que las exigidas por la perfección"

 

[3]Hogan, H. William; A Competitive Electricity Market Model; Harvard Electricity Policy Group, p. 6

 

[4]Los diseñadores de mercados crean los mecanismos o reglas para la asignación de recursos. En situaciones donde hay que distribuir recursos entre sujetos que tienen diferentes preferencias surge la posibilidad de que su bienestar se vea afectado por la forma en que se dividen dichos recursos. El diseño de mercado produce protocolos teóricos que permiten aproximarse a las distintas preferencias. La idea es que termine ocurriendo lo mejor que puede pasar para la sociedad.

 

[5] Hogan, H. William, Op cit. p. i.

 

[6] Ídem.

 

[7] Exposición de motivos LIE. 2014.

 

[8] Hogan, H. William, Op cit. p. 62.

 

[9] Ibid.  P.82

 

[10] Reino Unido ante la liberalización de su sector se optó con el fin de que el antiguo monopolio que había invertido grandes cantidades de recursos en la creación de plantas de energía nuclear pudiera recuperar los costos hundidos por medio de obligaciones de compra. Cuando las centrales nucleares se separaron de la Central Electricity Generating Board (CEGB)[10] en el momento de la privatización, con el fin de persuadir la venta de esta energía y que pudieran recuperar su inversión este tipo de generación se colocó junto a las energías renovables bajo la bandera de apoyo a la "energía no fósil" (Non-Fussil fuels obligations) dando la obligación de compra a los suministradores de cierta cantidad durante 8 años después de su liberalización, es decir se dio la obligación de compra. Refiérase: Michael               Grubb David       Newbery UK       Electricity           Market  Reform and         the               Energy  Transition: Emerging       Lessons; MIT Center for Energy and Environmental Policy Research Y University of Cambridge Energy Policy Research Group, p. 16

 

[11] El modelo de congelación de tarifas en california fue causas que, ante la crisis del año 2000, varias empresas tuvieran que declararse en bancarrota. Refiérase a: Cfr. https://www.eia.gov/electricity/policies/legislation/california/assemblybill.html

 

[12] Una regulación clara y establecida en torno a estos temas es deseable, para prevenir problemas los que ocurrieron en España en la liberalización que sufrió el sector: tras sucesivas reformas del mecanismo(Ley 50/1998Real Decreto-ley 2/2001), los CTC fueron finalmente suprimidos (Real Decreto-ley 7/2006) antes de tiempo (inicialmente se preveía una duración de 10 años), ya que la CNE estimó que las plantas ya habían obtenido íntegramente la compensación prevista. Asimismo, se habría obtenido una sobrecompensación por el valor de 3.396 millones de euros por parte de esas plantas. Sin embargo, el RD-L 9/2006 no preveía mecanismo alguno de devolución ante esa sobrecompensación. Tampoco se preveía norma alguna que aminorara los ingresos de esas plantas en la época post-CTC.

 

[13] Cfr. Italy Abandons RPS, Adopts System of Feed-in Tariffs - Renewable Energy World

 

[14] Cfr. https://www.iisd.org/itn/2019/04/23/italy-found-liable-for-change-in-renewable-energy-policy-in-intra-eu-arbitration-shyam-balakrishnan/

 

[15] Cfr. http://ireland2050.ie/past/peat/

 

[16] Tuohy, A., Morgan Bazilian, R. Doherty, B. Ó. Gallachóir and M. O'Malley. Burning peat in Ireland: An electricity market dispatch perspective.” Energy Policy 37 (2009): 3035-3042.

 

[17] Dato obtenido de SEIA, Energy in Ireland 1990-2010.

 

[18] Datos obtenidos de la Autoridad de Energía sustentable de Irlanda (SEAI por sus siglas en ingles), refiérase a https://www.seai.ie/data-and-insights/seai-statistics/key-statistics/electricity/#:~:text=In%202018%20coal%20and%20peat,progress%20on%20using%20renewable%20energy.

 

[19]  A datos del Energy Institute de Irlanda las plantas que producen solo con turba se han reducido desde la década de 1990 de 8 a 3.

 

[20] Dato obtenido del portal de permisos emitidos por la CRE a Junio 2019.

 

[21] Cfr. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/258363/ANEXO_D.pdf

 

[22] Cfr. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/258356/Nota_explicativa_contratos_legados.pdf

 

[23] https://www.ema.gov.sg/Licensees_Electricity_Vesting_Contracts.aspx

 

[24] Cfr. https://www.ema.gov.sg/cmsmedia/Consultations/Electricity/review of vesting contract regime (2016)/Frontier Economics - Review of Vesting Contract Regime - Revised Report - STC.pdf

 

[25] Energy Market Authorithy, Introduction to the National Electricity Market Singapore; P.75. consultado en: https://www.ema.gov.sg/cmsmedia/Handbook/NEMS_111010.pdf

 

[26] Cfr. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/258363/ANEXO_D.pdf

 

[27] Mun S. Ho, Zhongmin Wang, and Zichao Yu; China’s Power Generation Dispatch, Resources for the Future, p. 1.

 

[28] Idem. 14.

 

[29] Idem, p. 15.

 

[30] Rocky Mountain Institute, Tracking Chinas Provincial Spot Market Designs: 2019; consultado en: https://www.rmi-china.com/static/upfile/news/nfiles/202003271741106938.pdf

 

[31] “Deepening Reform of the Power Sector,” Communist Party Central Committee Decree No. 9

 

[32] Rocky Mountain Institute, Op. Cit.

 

[33] En el modelo de 1993 de Nueva Zelanda se estableció una transición de cinco años a precios de costo totalmente marginal, incluidas las pérdidas y los costos de congestión. Véase: Shen, D., and Q. Yang (2012), ‘Electricity Market Regulatory Reform and Competition – Case Study of the New Zealand Electricity Market’ in Wu, Y., X. Shi, and F. Kimura (eds.), Energy Market Integration in East Asia: Theories, Electricity Sector and Subsidies, ERIA Research Project Report 2011-17, Jakarta: ERIA, pp.103-139.

 

[34] El panel de Expertos de Sector Eléctrico en Chile es un Ejemplo de un verdadero tribunal especializado.

 

[35] Refiérase a: Tribunal Supremo Español, Sala de lo contencioso, Roj: STS 4941/2001, p. 14.

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