Contenido nacional, impulso a la soberanía y la industria de México

13 / JUL / 2020
Regulación

Contenido nacional, impulso a la soberanía y la industria de México

 

Ernesto Beltrán Nishizaki[1] / para Energía a Debate

 

El presidente López Obrador ha sostenido como uno de los ejes rectores de su administración, la recuperación del sector energético a través del fortalecimiento de las empresas productivas del Estado, con el objetivo de salvaguardar la soberanía nacional sobre los recursos energéticos.

 

El concepto de soberanía nacional de los recursos energéticos ha sido ampliamente estudiado e incluso, ha sido definido en diversos tratados y estudios jurídicos internacionales de los que México forma parte. Entre ellos, se encuentra la Resolución 1803 (XVII) “Soberanía permanente sobre los recursos naturales” emitida por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1962, en la que se definió como “el derecho inalienable de todo Estado a disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales en conformidad con sus intereses nacionales, y en el respeto a la independencia económica de los Estados”. Asimismo, señala que el objetivo debe ser en beneficio de la población.

 

Para lograr lo planteado por el presidente no debería ignorarse la participación de la iniciativa privada especializada en los sectores energético y transversales como un elemento de la ecuación. La cláusula de contenido nacional es el vehículo idóneo para fijar una política pública que se traduzca en beneficio directo a los mexicanos, en ejercicio de la soberanía nacional sobre los recursos energéticos.

 

No existe una definición de contenido nacional reconocida universalmente. De hecho, podría afirmarse que el alcance depende de lo que cada país quiera dar.[2] A diferencia de otros países, en México, los contratos firmados con motivo de las rondas petroleras, migraciones, farm-outs, así como los títulos de asignación otorgados a Petróleos Mexicanos no refieren una definición, sino que se limitan a establecer porcentajes de contenido nacional que deben cumplirse de forma genérica en cada una de las fases del contrato o título de asignación.

 

Lo anterior, a pesar de que Petróleos Mexicanos cuenta con una larga experiencia estableciendo cláusulas de contenido nacional (muy similar a la actual), en los contratos celebrados a partir de 1995, derivado de los Proyectos de Inversión de Infraestructura Productiva con Registro Diferido en el Gasto Público (Pidiregas).

 

Bajo el nuevo marco jurídico, la reglas y la metodología para la verificación de cumplimiento son materia de regulación independiente que debe ser emitida por la Secretaría de Economía, en términos de la Ley de Hidrocarburos y su Reglamento. Ambas regulaciones no fueron atendidas de manera adecuada durante la administración pasada.

 

Bajo ese contexto, el actual escenario resulta idóneo para plantear una política pública que mantenga los porcentajes previamente establecidos[3], pero con reglas claras que generen certidumbre y que permitan impulsar la industria nacional. Para ello, es necesario fijar una visión a corto, mediano o largo plazo. Cualquiera de ellas resulta en pro de la sociedad y del desarrollo de las cadenas productivas.

 

Por un lado, una política pública dirigida a resultados de corto plazo debería de enfocarse en privilegiar la generación de empleos para contabilizar el contenido nacional durante el desarrollo de proyecto (como se ha venido haciendo desde administraciones pasadas). En cambio, una visión a mediano o largo plazo debe enfocarse en sectores transversales que generen un crecimiento sustentable en la cadena de valor de la industria petrolera y otros sectores. Por ejemplo, asignar porcentajes por familias de insumos, dando prioridad a aquellos que sean 100% fabricados en territorio nacional; otro porcentaje para los que requieran mezclarse con materiales importados y otro porcentaje para los que sean ensamblados en territorio nacional.

 

En este último escenario, considero que -en términos generales y bajo el contexto actual- el caso brasileño es un ejemplo en el que, bajo la rectoría del Estado, se puede impulsar la industria nacional en el sector hidrocarburos e industrias afines.

 

Durante la presidencia de Ignacio Lula da Silva se llevó a cabo la 7º Ronda Petrolera, en la que se realizaron importantes modificaciones a la política de contenido nacional. Dichos cambios consistieron en un listado de 90 artículos y subproductos que contemplaban todos los aspectos del ciclo de un proyecto de exploración y producción de hidrocarburos. Cada uno de los artículos se asociaba detalladamente un porcentaje mínimo de contenido nacional establecido por el gobierno, así como un porcentaje que el participante en la Ronda podía decidir, así como una clara metodología de cálculo y un servicio de certificación de contenido nacional que coadyuvará en la verificación de su cumplimiento.[4]

 

Bajo esta política, se lograron grandes avances en el sector, por ejemplo, la industria naval brasileña pasó de ser un sector con 3,000 empleados en 2003 a tener aproximadamente 70,000 en 2013. De igual forma la participación local en la industria pasó de un 57% en 2003 a un 75% en 2010 que se tradujo en más de 875,000 empleos durante ese periodo.[5]

 

Cabe mencionar que existieron desaciertos durante la implementación de esta política que afectaron a los operadores petroleros y empresarios locales, como el no tomar en consideración la capacidad instalada o altos niveles de proteccionismo que tuvieron consecuencias económicas importantes para los operadores petroleros y para la cadena productiva nacional.

 

El tomar como referencia la experiencia internacional nos permite asimilar los aciertos y aprender de los errores cometidos en países con tradición en el sector de hidrocarburos.

 

En ese sentido, el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Economía, tiene en sus manos un mecanismo eficiente para fortalecer el sector energético y la soberanía nacional de los recursos energéticos, fijando una política de contenido nacional con visión de mediano y largo plazos en la que se priorice el agregar valor más allá del sector.

 

A manera de ejemplo de implementación sería una política en la que parte del contenido nacional sea contabilizado a través de inversión en infraestructura para las poblaciones aledañas a las áreas de explotación, con independencia de las políticas de mitigación en materia de impacto social. Hay localidades colindantes que no tienen acceso a servicios públicos o su infraestructura urbana es muy precaria a pesar de inversiones importantes del sector[6]; otro ejemplo, son las entidades federativas que tienen una tradición petrolera y que a pesar de los años no han logrado crear una industria manufacturera, de desarrollo tecnológico o académico para el sector u otros que permita generar fuentes de empleo. Generalmente, estas entidades dependen casi en su totalidad del sector petrolero en el ramo de servicios, lo que en caso de crisis como las que hemos vivido en años recientes tiene como consecuencia un colapso de la economía local.

 

Contenido nacional, impulso a la soberanía y la industria de México

 

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[1] Fue Director General Adjunto en la Comisión Nacional de Hidrocarburos, estudió una Maestría en Energy Law & Policy en el Centre for Energy Petroleum and Mineral Law & Policy de la Universidad de Dundee, Reino Unido. Actualmente trabaja en la firma Grupo de Asesores Legales y Técnicos de la Construcción (GALTEC). Correo electrónico: ebeltrann@galtec.info

[2] Baluch Nazim. Understanding Local Content Policy in Guyana’s Oil & Gas Sector. A critical view. Disponible en: https://www.researchgate.net/publication/334457010_

Understanding_Local_Content_Policy_in_Guyana's_Oil_

Gas_Sector_A_Critical_Overview

[3] Con el objetivo de evitar cualquier impugnación por cambio de ley o afectaciones directas a los Operadores Petroleros en términos de los Tratados Internacionales.

[4] Narciso Filho Nelson, Brazil’s oils & Gas local content policy: Lesson Learned. September 2017. Disponible en: https://www.iamericas.org/documents/energy/reports/

Brazil_Oil_Gas_Local_Policy.pdf

[5] Ídem

[6] Petróleos Mexicanos cuenta con un programa que busca cumplir con dicho fin el cual se denomina Programa de Apoyo a Comunidades “PACMA”. Desde el punto de vista del autor, dicho programa debe ser revisado para lograr una mayor transparencia, rendición de cuentas y medición sobre los impactos generados con motivo de su implementación.

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