Visión de largo plazo en la política energética; principios orientadores

17 / NOV / 2019
Petróleo

Visión de largo plazo en la Política Energética de México;

Una propuesta de principios orientadores

 

Visión de largo plazo en la política energética; principios orientadores

 

Javier H. Estrada Estrada   [1],  [2]

 

Objetivo

 

En este documento se propone un listado sucinto de principios de política energética que den certidumbre de corto y largo plazo a las inversiones y al funcionamiento del sector energía de México, a fin de que sus condiciones satisfagan los requisitos para la expansión de la producción y del comercio de los energéticos, así como la disponibilidad y calidad de los insumos y servicios que necesitan la población y la economía para su desempeño.

 

Con base en principios básicos consensados en cuanto al funcionamiento y objetivos del sector energía, también el marco legal y regulatorio podrá desarrollar el sistema que dé certidumbre a las inversiones, que equilibre las necesidades y obligaciones de operadores e instalaciones, y que asegure la constancia de suministro de productos y servicios de calidad para los usuarios.

 

El sector energía, más allá de su funcionalidad operativa, económica y comercial en función de la certidumbre de abasto, debe también incorporar las demandas sociales de respeto a la sustentabilidad ecológica local y global, de convivencia con el entorno social, y de inclusión de toda la población a los beneficios que provee el uso de la energía. Debe también contar con mecanismos que generen ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación con motivo de las actividades de upstream.

 

Algunas declaraciones y acciones disruptivas realizadas recientemente por figuras políticas relevantes en el ámbito nacional han generado incertidumbre sobre la política energética. Esto se refleja en la contracción de las inversiones en del sector. Por ello, es urgente que la política energética sea parte de un debate público, constructivo. Esto, a fin de recuperar la vitalidad de las actividades que le son propias al sector, como lo son, entre otras, la incorporación de nuevas tecnologías y fuentes de energía; la expansión en la disponibilidad de los energéticos; la delimitación y protección de los espacios económicos y físicos para lainfraestructura e instalaciones operativas del sector; la incorporación de un creciente número de mexicanos involucrados productivamente en el funcionamiento del sector.

 

Un aspecto central en el debate es el papel que corresponde desempeñar a la regulación a fin de permitir que se realicen de manera ordenada las transiciones que requiere el sector energía. Por ejemplo,

  • de la inversión exclusiva del Estado, a la apertura a todo interesado calificado;
  • de monopolios y oligopolios, a la de concurrencia de empresas;
  • de combustibles fósiles, a la electrificación basada en energéticoscada vez menos contaminantes;
  • de precios controlados por el Estado, a aquellos basados en las mejores prácticas, la modernización y la competencia;
  • de importaciones de productos y tecnologías, a la de desarrollos locales con creciente contenido nacional;
  • de rentas para el Estado, a la de pagos de impuestos y derechos equilibrados con la continuidad de las inversiones;
  • de la prohibición a terceros al uso del territorio, el subsuelo y los recursos naturales, a la de calificación de los operadores con base en las mejores prácticas, para obtener la autorización que les permita realizar actividades productivas en el sector energía.

 

El péndulo ideológico en política energética desequilibra la funcionalidad del marco legal

 

Visión de largo plazo en la política energética; principios orientadores

 

Hasta 2013 el sector energía en México mantuvo un marco constitucional y legal con fuertes límites o exclusiones a la inversión privada, particularmente para los hidrocarburos. El consenso político reposaba en el convencimiento de que los monopolios de Estado en el sector energía garantizaban la soberanía nacional, además de ser fuente de financiamiento para el presupuesto federal. A lo largo de los años, el modelo energético mexicano se fue alejando de los modelos y prácticas comunes en los países industrializados, hasta convertirse en un caso peculiar.

 

La transición hacia la apertura a la inversión privada en el sector energía se fue dando gradualmente, iniciando con las Modificaciones a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica en 1992, luego con el Reglamento de Gas Natural en 1995, hasta que dieciocho años después llegara la Reforma Energética de XII/2013.

 

El vasto material legal que hoy rige al sector energía, publicado entre 2013 y 2018, abarca desde modificaciones a artículos constitucionales, hasta numerosas leyes nuevas, así como la modificación o el remplazo de otras, todas con sus correspondientes disposiciones regulatorias. A ello se agregan la creación de agencias reguladoras especializadas en el sector (ASEA, FMP, Unidad de Ingresos sobre Hidrocarburos de la SHCP), el reforzamiento de las ya existentes (CRE, CNH, CNSNS, COFECE), además de la creación de importantes organismos públicos descentralizados, como CENACE para la transmisión de la electricidad y CENAGAS para el transporte de gas natural, las cuales nacen a partir de escisiones de CFE y Pemex respectivamente.

 

En un corto lapso surgió un vasto cuerpo legal, que abarca a todas las fuentes de energía y a sus respectivas cadenas de valor, con alto grado de especialización para cada segmento del sector. Su rápida implementación dio lugar a la ramificación de nuevos instrumentos regulatorios y normativos, además de la aparición de nuevas reglas y unidades administrativas a nivel federal, estatal y municipal. Si bien el reciente modelo energético nacional fue recibido con beneplácito, el país, e inclusive los especialistas del sector, tuvieron poco tiempo para evaluar o corregir sus instrumentos, idoneidad y funcionalidad.

 

A partir del 1 de diciembre de 2018 la nueva Administración Federal ha emitido posturas que, por una parte, tienen como objeto regresar a Pemex y a la CFE las prerrogativas organizacionales, recursos fiscales y poder de mercado que fueron perdiendo, sobre todo a partir de 2014. Por otra parte, se ha mantenido casi intacto el marco legal y regulatorio emanado de la Reforma Energética. Sin embargo, algunas medidas adoptadas y declaraciones hechas por altos funcionarios que hoy dirigen las funciones del Estado en el sector energía, así como representantes del partido político dominante y en ocasiones el propio Presidente, dejan entender que existe un plan para cancelar la Reforma Energética de 2013 y retornar a un modelo en el que dominen Pemex y CFE.

 

De ser así, debemos estar preparados para participar constructivamente en los debates que antecedan las modificaciones al marco constitucional y legal.

 

¿A dónde vamos en materia energética?

 

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El propósito principal del sector energía es proveer a la población y a las actividades económicas que se realizan en el país de los energéticos que requiere, de manera oportuna, con calidad y a precios razonables.

 

Un objetivo adicional del sector es que la producción nacional de energía primaria sea suficiente para garantizar la certidumbre en la continuidad del abasto de energía que el país requiere, y ampliar la producción de energéticos cuando sea redituable y se cumpla con la regulación que asegure que esta actividad se realiza siguiendo las mejores prácticas internacionales.

 

En México la demanda de energía crece a un ritmo similar al de la economía, aunque la intensidad energética va disminuyendo a medida que nuestras actividades en el sector de servicios pesan más que las de la industria o la agricultura. En general el crecimiento en la demanda de electricidad es mayor al de los hidrocarburos.

 

Entre 2005 y 2017 la intensidad energética de México disminuyó 19.73%[3], con un ligero aumento en el sector agrícola por su mejora en valor agregado. Hubo una pequeña disminución en la industria que se explica por la mayor actividad de México en el comercio internacional, lo que impidió un mayor avance tecnológico, ligado a menores niveles de inversión. En los servicios el descenso en intensidad energética fue mayor, en parte por el creciente peso del sector financiero. En el transporte la inversión aumenta, pero la eficiencia mejora, con lo que la intensidad energética es en donde más disminuye. Finalmente, en el sector residencial el incremento en intensidad energética ha sido sumamente alto, lo que resulta de una mayor inversión en aparatos electrodomésticos y de climatización, adicionalmente se ha registrado un desarrollo acelerado en la construcción, la cual representa hoy el área que más preocupa en términos de consumo eficiente de energía.

 

No hay duda de que México cuenta con recursos energéticos potenciales de gran magnitud y que el país ha construido un importante sistema energético para atender el consumo actual y anticipar los incrementos de la demanda tradicional de energéticos. Podríamos estar satisfechos con eso. Sin embargo, la cobertura energética regional no es satisfactoria y el desarrollo de los recursos energéticos primarios se ha deprimido.

 

De acuerdo con Plataforma México, Clima y Energía (PMCE)[4], para el 36% de los hogares del país es precario el acceso a la energía. El concepto de pobreza energética aplica a las personas que no disponen de electricidad que les permita satisfacer necesidades humanas básicas. Se calcula que más de 670 mil hogares carece de iluminación eléctrica, lo que incluye al 1.2% de las familias en zonas alejadas y de difícil acceso al servicio eléctrico. Un estimado de 11 millones de familias carece de servicios como gas LP u otro combustible para cocinar y calentar agua, así como de electricidad y por lo tanto de aparatos como refrigeradores o calentadores.

 

El consumo de energía primaria de México depende en 91.8% de los combustibles fósiles, de los cuales 44% es petrolíferos, 41% gas natural y 6% carbón. El 8.2% restante son energía nuclear, hidroelectricidad, renovables y bioenergéticos. Desde septiembre de 2014 somos deficitarios en energía en términos económicos, ésto sin contar las importaciones de la industria petroquímica.

 

En las dos últimas décadas se ha acentuado el crecimiento de las importaciones de gas natural y de petrolíferos. En 2018 se importaba el 67% del gas y el 71% de la gasolina. Esta situación se explica por el continuo descenso de las reservas y capacidades de Pemex para producir gas y petróleo, lo que a su vez ha afectado fuertemente la capacidad operativa de las refinerías del país las cuales además requieren reconfiguraciones y altos costos de mantenimiento debido a su obsolescencia.

 

La creciente dependencia en importaciones de energéticos nos ha llevado a confrontar el modelo monopólico estatal contra el de competencia en los mercados. Los espacios que van dejando Pemex y CFE por su debilitamiento en los mercados, las finanzas o en las disposiciones legales, rápidamente han sido ocupados por empresas que importan los productos o que invierten en capacidad para producir, generar, almacenar, transportar y distribuir la energía.

 

El debate sobre seguridad energética, antes incipiente, ahora se torna central, asumiendo que hoy México podría estar expuesto a presiones geopolíticas, a contingencias en el abasto, o a que en el futuro debamos pagar caro por algo que como país podemos satisfacer e inclusive ser excedentarios.

 

Por su parte, la CFE cubre 52% de la producción total de electricidad y los productores independientes aportan 26.7%. El 21.3% restante corresponde a privados bajo los esquemas de autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, exportación, usos propios continuos y generador, así como a generación distribuida y a sistemas rurales no interconectados. En una auditoría reciente realizada por la ASF[5] a CFE Generación I, se dictamina que en 2018 esta unidad generó pérdidas significativas debido a las deficiencias en su operación. CFE Generación I no realizó la construcción de centrales eléctricas, ni la rehabilitación de las existentes, o los retiros u optimizaciones programadas. La antigüedad promedio de sus 40 centrales eléctricas fue de 33.5 años, por lo que operó con centrales poco eficientes, carente de las condiciones operativas necesarias para competir en el mercado eléctrico mayorista.

 

Pemex y CFE tienen deudas que superan el valor de sus activos. Muchas de sus unidades generan pérdidas. A pesar de que los flujos de efectivo en las dos “Empresas Productivas del Estado” atraen ingresos que permiten pagar los gastos, intereses e impuestos, sus inversiones y parte de su operación dependen de la deuda. Los resultados han sido los de una menor producción y grandes dificultades para actualizar sus tecnologías, prácticas y activos. Pesa sobre ellas la sombra de posibles degradaciones de solvencia crediticia por parte de las calificadoras internacionales.

 

No hay duda en la conveniencia de sanear a Pemex y CFE y convertirlas en empresas ejemplares y competitivas, sin necesidad de que dominen el entorno. Sin embargo, ante su evidente debilitamiento, surge la pregunta sobre la conveniencia nacional de retornar a un modelo energético que se base en dos empresas del Estado, que excluyan a toda otra, o que las someta a operaciones residuales en un esquema de planeación centralizada.

 

Es también necesario considerar la posibilidad de que en México se agreguen los capitales privados suficientes, aún en Pemex y CFE, con visión nacional, para que se construyan las empresas que complementen los eslabones de los que carecen nuestras cadenas productivas en el sector energía. Es también necesario identificar la aportación y los medios para que, las empresas extranjeras que quieran invertir en nuestro sector energía nos aporten las mejores prácticas internacionales, que incorporen nuevas tecnologías y que transfieran conocimientos útiles a los mexicanos.

 

El papel que juega la tecnología en el sector energía

 

Visión de largo plazo en la política energética; principios orientadores

 

En el discurso público se asume que el sector energía genera altos niveles de renta económica, suficientes para financiar, primero, un alto porcentaje de los gastos del gobierno, y luego, para distribuirse entre la población, de tal forma que ese subsidio se traduzca en bienestar. Ambas posturas deben ser revisadas pues imponen al sector energía responsabilidades que no le corresponden y que a largo plazo afectan su viabilidad económica.

 

La productividad del sector energía es un negocio de riesgo que cuando funciona bien, produce buenos dividendos en algunos de sus productos. La competencia internacional en la oferta de hidrocarburos ha permitido que el petróleo crudo alcance niveles de rentabilidad superiores a los de otras industrias. Sin embargo, esos rendimientos van decreciendo a medida que se terminan las reservas de más fácil acceso, por lo que los costos de los recursos nuevos o remanentes son mayores. Ante el referente del precio del petróleo y el dominio de los petrolíferos en los mercados, los nuevos energéticos primarios deben basarse en tecnologías y proyectos de menor costo. El gas natural tiene un precio que fluctúa en un rango entre tres y seis veces menor al de los petrolíferos, pero la infraestructura que requiere su distribución no llega a todos los puntos del país, ni los consumidores están preparados para su uso como alternativa a las gasolinas y al diésel.

 

La tecnología, tanto en la producción y transformación de energía, como en el consumo de los energéticos, sigue avanzando a gran velocidad. Ahora, la producción de petróleoa partir de las lutitas (shale) en Estados Unidos es abundante, lo que presiona a la baja los precios regionales del gas natural y del petróleo, y con ello, el de los petrolíferos y de todos los energéticos que pretenden competir. Gradualmente el avance tecnológico hará obsoleto al automóvil a base de gasolina, pero su nueva versión, la que fuere, se enfrentará a retos propios de producción y mantenimiento de las unidades y de abasto de energía.

 

Por otra parte, la electricidad ha permitido el desarrollo de las más variadas tecnologías. La mancuerna formada por la electricidad y la digitalización se ha traducido en aplicaciones como la robótica, el big data y los sensores. Estos avances están abriendo el camino al progreso científico, a nuevas aplicaciones tecnológicas y a mayor eficiencia. Sus expresiones se reflejan en el sector energía con avances en una mayor productividad de los energéticos tradicionales, pero también en la aparición de instrumentos y equipos con mejores rendimientos en la producción y consumo de energía.

 

Las energías renovables y de menores niveles de contaminación están recibiendo un gran impulso tecnológico y productivo que se espera que en algunas décadas desplace a las energías fósiles de los mercados. El consumo se adaptará a la electricidad. En una etapa intermedia el gas natural ganará partes del mercado, pero también llegará a un pico a partir del cual irá perdiendo fuerza. No sabemos con exactitud cuándo o cómo se cumplirán estos ciclos, ni si en la nueva mezcla energética entrarán la energía nuclear, o el hidrógeno, o la fuerza maremotriz, o los hidratos de metano. Sin embargo, ya se vislumbran las bases para que todos ellos puedan desarrollarse.

 

La dinámica de la industria parece haber entrado en un nuevo ciclo de innovación con horizontes lejanos. Es indispensable que México se inserte en esa dinámica. Nuestro avance dependerá también de lo visionaria y pragmática que sea nuestra política energética, de la capacidad de adaptación de nuestra legislación, y de nuestro aprendizaje como sociedad en la creación y uso de las nuevas tecnologías.

 

Las tendencias en el debate político electoral no necesariamente deben ser las mismas para la política energética. La primera tiende a ser más volátil que la segunda.

 

La economía y el ambiente de negocios pueden frenar o impulsar al sector energía

 

El Consejo Mundial de Energía ha establecido una metodología para clasificar a los países por su capacidad de proporcionar energía sostenible. La clasificación se basa en tres dimensiones (el “Trilema”): seguridad energética, equidad energética (accesibilidad y asequibilidad) y sostenibilidad ambiental. La clasificación mide el desempeño general en el logro de una combinación sostenible de políticas y el grado de equilibrio resalta qué tan bien un país maneja el Trilema. En dicho índice México ocupa el lugar 40 de 128 países[6]. En cuanto a seguridad energética nuestra posición es la nr. 23, en equidad energética es la 57 y en sustentabilidad ambiental es la 50.

 

Un cuarto elemento que debe considerarse en esta clasificación es el ambiente de actividad económica, social y de negocios en el que se desenvuelve el sector energía de un país. México es una importante economía a nivel global. De acuerdo con la OCDE, México es la economía número 13 por su nivel de PIB[7].

 

Sin embargo, el Banco Mundial en su publicación Doing Business[8], en el benchmarking internacional nos ubica en el lugar 60 de entre 190 países. En nuestro país este rubro es solo un ejemplo de las dificultades que debe enfrentar una empresa para ser operativa y exitosa. A estas dificultades, en el sector energía se agrega la insuficiencia de oferta laboral a nivel técnico, o la limitada capacidad de las empresas nacionales para satisfacer la demanda de bienes y servicios, o los complejos sistemas fiscales y regulatorios que existen, y la situación de indefensión en que caen las empresas cuando incursionan en prácticas de negocios que carecen de regulación.

 

De acuerdo con el Foro Económico Mundial (WEF), México se encuentra en lugar número 48 de 161 países en cuanto a Índice de Productividad[9]. Es difícil para las empresas en México “hacer más con los mismos recursos” o diversificar sus actividades hacia nichos más redituables. Esto se explica por nuestras deficiencias en el bajo porcentaje que las inversiones representan en el PIB, por la baja integración de las cadenas productivas, por la insuficiente capacitación de los empleados, por el limitado entendimiento de los negocios que muestran algunas autoridades y, en general, la falta de infraestructura.

 

En nuestros análisis sobre “contenido nacional” hemos identificado las vías para construir clústers de empresas para el sector energía, el impulso de regiones con potencial para convertirse en polos de desarrollo, la promoción de empresas tractoras, así como de grandes y confiables empresas de ingeniería, procura y construcción. Sin estos elementos será difícil alcanzar el nivel de autonomía operativa que requiere el sector energético nacional[10].

 

Cabe destacar que en el país contamos con numerosos ejemplos de éxito en la oferta de bienes y servicios complejos, como pueden serlo el sector automotriz, el aeronáutico o el turismo. Tal es el caso del avance que tuvieron las energías eólica y solar durante los últimos años. De acuerdo con el Foro Económico Mundial (WEF), México se encuentra en lugar 37 de 115 países en el Índice de Transición Energética[11].

 

Nuevos retos del sector energético

 

Visión de largo plazo en la política energética; principios orientadores

 

El sector energético en México tiene nuevos retos que debe enfrentar en la próxima década. El compromiso de nueve países de América Latina que se comprometen al 70% de energías renovables para el año 2030, durante la Cumbre de Acción Climática de Naciones Unidas[12], invitan a realizar una severa reflexión sobre las acciones que se deben emprender para responder a ese reto. Pareciera lejano que exista una relación entre países de otras latitudes y sus acciones para la aplicación de las energías renovables. Sin embargo, los efectos que tendrá a futuro seguramente impactarán el uso de los energéticos aplicados en la industria, el comercio, el transporte, la generación de energía eléctrica y tal vez, la extracción de hidrocarburos.

 

No es lejano pensar que para lograr la meta, los países comprometidos deberán modificar su legislación para la generación de energías renovables. Esto incluirá la investigación; el despegue de nuevos proyectos;el desarrollo de patentes y marcas; legislación para que los productos en los que se apliquen las energías renovables se encuentren a condiciones fiscales más beneficiosas, tanto para el productor como para el consumidor final. En fin, una revisión y reconsideración del marco legal de las actividades relacionadas con el sector energético, pudiéndose gravar con tasas impositivas mayores a las actividades que se realizan para la obtención de energéticos con recursos no renovables.

 

De acuerdo con Dobles Mora[13], las actuaciones incluyen los elementos principales siguientes:

  • Reducción de emisiones por fuente, que incluye energía, transportes, agricultura, uso del terreno (modificaciones en el uso del terreno y reducción de la deforestación), industria, gestión de desechos sólidos y turismo (y transporte aéreo internacional relacionado con este último), entre otros sectores;
  • Mejora de los yacimientos de carbono a través de la repoblación forestal y la regeneración natural de los bosques; y
  • Desarrollo de los mercados del carbono en las esferas de producción nacionales e internacionales.

 

Los cambios implicarán la generación de un nuevo marco legal y fiscal que permita enfrentar el nuevo reto. Dicho marco incluiría: la actualización de la legislación en materia ambiental sobre el adecuado uso del agua; la reducción de contaminantes; la degradación de los residuos que se generan; la mitigación de los efectos de la actividad que se desarrolla; posibles impuestos a las actividades contaminantes en el sector energía. Si bien es cierto que para cualquier negocio lo anterior representa un gasto adicional, dicho gasto se traduce en una inversión en el futuro económico del sector.

 

Principios de Política Energética para México

 

Principios de política pública: Son los enunciados que conforman una opinión sobre el fundamento y sentido que deben caracterizar el quehacer del gobierno de México orientado al bien común.

 

El proceso de toma de decisiones debe aplicar a todos los ciudadanos en una sociedad libre, a fin de resolver los problemas que plantea la convivencia colectiva.

 

Una política es una acción que pone en movimiento la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios; por ello, una política implica también un proceso, es decir, un curso de acción que involucra un conjunto de decisiones y operadores.

 

Las políticas deben promover la participación ciudadana. Por ende, las políticas son también una actividad de comunicación pública.

 

Primero.

 

EL ESTADO COMO AUTORIDAD EN UN MODELO ABIERTO.

 

Corresponde a la Nación administrar, regular y facilitar la participación de las personas y de la sociedad en las inversiones, operación y desarrollo de los recursos energéticos[14], desde su identificación, producción y procesamiento hasta su entrega a los usuarios finales.

 

La autoridad sobre el acceso a los recursos naturales en el territorio nacional y su subsuelo corresponde al Gobierno Federal. Se trata de una obligación de gestión de los recursos en cuanto al ordenamiento de su estimación, identificación, medios y costos de explotación y, en casos explícitos, para su preservación.

 

La autoridad del gobierno federal sobre el acceso a los recursos naturales no conlleva el derecho a la exclusividad para que el Estado realice su explotación. Sin embargo, salvo justificación expresa para conservar intactos recursos energéticos específicos o limitar su explotación, el Gobierno facilitará los procesos para que los recursos energéticos se desarrollen productivamente y se moneticen.

 

Los permisos serán otorgados,por la agencia reguladora autónoma autorizada que se establezca para dicho propósito, a todo solicitante que cumpla con las disposiciones jurídicas aplicables. El Estado a través del gobierno federal tiene la facultad de cobrar derechos de acceso y producción a estas actividades cuando se trate de recursos no-renovables.

 

Elementos característicos fundamentales del marco legal en México

  • La propiedad originaria de los hidrocarburos en el subsuelo corresponde a la Nación y es inalienable, imprescriptible y no negociable.
  • Corresponde al Estado el dominio directo de los hidrocarburos y su aprovechamiento
  • La planeación control, transmisión y distribución de energía eléctrica, son atribuciones que le corresponden al Estado en exclusiva, pudiendo los sectores social y privado participar en estas últimas dos actividades en los términos que establezcan las leyes.
  • Los sectores social y privado ejercerán sus derechos a realizar actividades en las áreas del midstream, downstream, generación, suministro y comercialización de la energía eléctrica con responsabilidad y apego a la normatividad y regulaciones aplicables.
  • Corresponderá a los órganos de gobierno y agencias reguladoras, en estricto cumplimiento de la Ley, generar las condiciones para promover el desarrollo del sector, mediante la inversión y participación responsable en un ambiente de certeza y seguridad; simplificando tramites, requisitos y regulaciones no necesarias y atendiendo con agilidad el desahogo de los tramites bajo su responsabilidad y la solución de problemas, especialmente en materia de uso y ocupación de tierras.

 

Segundo.

 

DERECHO DEL CONSUMIDOR A CUBRIR SUS NECESIDADES ENERGÉTICAS A TRAVÉS DEL MERCADO.

 

Toda persona o comunidad tiene derecho a satisfacer sus necesidades energéticas a través del comercio en mercados abiertos, tanto para los energéticos como para los servicios relacionados a su adquisición, transporte, almacenamiento y distribución local, a los cuales tendrá acceso de manera no discriminatoria. Es responsabilidad del Estado apoyar al desarrollo de los medios de producción y acceso a la energía para cubrir las necesidades de las comunidades de menor ingreso hasta que éstas alcancen los mínimos aceptables.

 

Tercero.

 

LAS AGENCIAS REGULADORAS COMO COORDINADORAS DE UN SISTEMA ENERGÉTICO FUNCIONAL INTEGRADO POR EMPRESAS RESPONSABLES.

 

El sistema regulatorio se basa en el otorgamiento permisos para que personas calificadas puedan realizar la actividad autorizada. Los permisos incluyen las actividades de exploración, producción, comercio nacional, importación y exportación de energéticos, procesamiento y refinación de energías fósiles, generación de electricidad, transmisión y distribución de electricidad, transporte, almacenamiento y expendio de combustibles.

 

Cada permisionario deberá cumplir con los requisitos establecidos por la autoridad en cuanto a estándares, desarrollos, precios, tarifas, calidad, mitigar a los mínimos razonables los impactos a la sociedad y al ambiente, operación eficiente, acceso abierto no discriminatorio a los servicios, entre otros.

 

La autoridad establecerá los criterios y procedimientos ágiles para poder obtener y conservar un permiso, así como para actualizar los requisitos que los permisionarios deben cumplir. La actualización de los requisitos deberá buscar promover el uso de mejores prácticas y productos, prever mecanismos para mitigar las distorsiones causadas por modificaciones sustantivas en los mercados de energéticos, y conducir a la industria de manera ordenada en la transición hacia nuevas tecnologías, productos, prácticas, estándares. El regulador deberá buscar el funcionamiento ordenado del sector energía sin convertirse en un obstáculo burocrático para que los permisionarios realicen sus actividades.

 

Las actividades que realicen las empresas permisionarias deberán cumplir con los requisitos que establezcan las disposiciones jurídicas aplicables, a fin de minimizar los impactos sociales y ambientales nocivos que resulten de sus actividades, con base en las mejores prácticas internacionales.

 

La regulación establecerá un procedimiento administrativo funcional y transparente para asegurar el cumplimiento de los compromisos ambientales y sociales de las empresas, así como los mecanismos de remediación e instancias de conciliación y arbitraje en casos de incumplimientos o de contingencias.

 

Cuarto.

 

PRECIOS DE MERCADO BASADOS EN COSTOS EFICIENTES Y CASOS DE APOYO PARA EL ACCESO A LA ENERGÍA A COMUNIDADES MARGINALES.

 

El precio de los energéticos y de los servicios relacionados estará determinado por las condiciones de oferta y demanda en mercado competitivos. En caso de que la autoridad determine que existen imperfecciones o distorsiones en las condiciones de competencia, los precios y las tarifas serán definidos por la autoridad regulatoria. Para estos efectos la regulación establecerá las fórmulas de precio para los energéticos y para las tarifas por los servicios relacionados. En ambos casos los principios de regulación se basarán en costos eficientes, es decir aquellos que sean resultado de la asignación eficiente de los recursos, los cuales deben incluir una utilidad razonable.

 

El gobierno deberá establecer los criterios para desarrollar proyectos que apoyen a desarrollo de fuentes locales de energía o de sistemas de distribución que lleven los energéticos a las comunidades aisladas. Para la realización de estos proyectos de buscará la concomitancia de las comunidades, de la sociedad civil y de fondos gubernamentales que se creen para cubrir estas necesidades.

 

Quinto.

 

MEJORA CONTINUA EN LA CALIDAD DE LOS ENERGÉTICOS Y DE SUS SERVICIOS RELACIONADOS.

 

Toda infraestructura, instalación y producto de las empresas permisionadas deberá cumplir con los estándares de calidad que establezca la autoridad. La calidad de los energéticos deberá asegurar que los insumos de distintos proveedores nacionales e internacionales puedan ser mezclados a fin de que su precio refleje el valor del referente normativo que debe obtener el consumidor. La calidad de las infraestructura, instalaciones y equipos debe cumplir o mejorar los estándares de uso común en la industria, particularmente respecto a la seguridad de las personas y el medio ambiente y cumplir con las prácticas aceptadas de operación y mantenimiento.

 

La autoridad revisará con periodicidad, para su actualización y mejora, las normas de calidad que deben exigirse a los permisionarios y establecerá fechas límite para la transición. Se buscará que la calidad de la infraestructura, instalaciones, equipos, operaciones y condiciones organizacionales se encuentren al nivel de las mejores prácticas internacionales.

 

La autoridad deberá contar con programas y procedimientos para supervisar la calidad de las instalaciones, operaciones y productos de los permisionarios y sancionar los incumplimientos.

 

Sexto.

 

LOS MEDIOS LOGÍSTICOS PARA EL ACCESO A LA ENERGÍA DEBERÁN SATISFACER LAS NECESIDADES DE LA POBLACIÓN Y DE LOS USUARIOS.

 

La misión principal del sector energía es dotar a las poblaciones del país con los recursos energéticos necesarios de manera oportuna y suficiente a costos razonables. El transporte, distribución, almacenamiento y expendio de gas natural, gas LP y petrolíferos, así como la transmisión y distribución de electricidad, son elementos clave para llevar los energéticos a la población y deben contar con la capacidad para satisfacer las necesidades energéticas que ésta requiere.

 

Los permisos para estas actividades podrán otorgarse a los solicitantes calificados de acuerdo con los criterios que para ello establezca la autoridad. Las inversiones también podrán ser mixtas, financiadas por las empresas públicas y privadas apoyadas por los mercados financieros. El racional económico será el de mercado. Cuando dicho racional sea insuficiente, el Gobierno propondrá proyectos y esquemas de fondeo que formarán parte de los planes quinquenales de expansión de infraestructura.

 

El regulador especificará las condiciones para que un desarrollo de usos propios pueda ser de uso exclusivo para una persona o una comunidad y las reglas con las que deberá cumplir para conservar dicho estatus.

 

Los permisionarios podrán buscar la gestión combinada de sus instalaciones a fin de alcanzar mayores niveles de eficiencia operativa y con ello ahorrar costos.

 

El almacenamiento de combustibles crece en importancia a medida que se expanden el consumo y las rutas de transporte y distribución. La operación eficiente del sistema requiere de una creciente capacidad de almacenamiento para administrar los picos y valles de la demanda, así como atender condiciones de contingencia causadas por disrupciones en el abasto de energéticos o por fallas en alguna parte del sistema integrado de transporte. Por ello es indispensable revisar la política de almacenamiento de hidrocarburos a fin de facilitar la inversión y simplificar los términos regulatorios para el otorgamiento de los permisos.

 

Los conceptos tradicionales de transporte y distribución de combustibles pueden quedar rebasados cuando las soluciones de logística requieren la integración de distintos medios de transporte para llevar el flujo de combustible a su destino final. Para un solo proyecto pueden combinarse ductos, y otros equipos de transporte. Un permiso de transporte puede por lo tanto incluir la operación combinada de distintos medios de transporte y almacenamiento.

 

Séptimo

 

PREPARACIÓN A LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA E IMPULSO A LA INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO.

 

Todos los permisos deberán incorporar la exigencia de mejorar la eficiencia de los procesos y servicios que ofrece el permisionario. El enfoque a través de la innovación, nuevas tecnologías, renovación de equipos, capacitación sustantiva del personal, financiamiento de proyectos piloto las iniciativas deben contar con un grado de innovación orientado a la eficiencia y al desarrollo de soluciones específicas o sistémicas.

 

El gobierno deberá presentar un documento quinquenal, con actualizaciones anuales, que explore el progreso en la transición energética a nivel nacional e internacional, enfocado en las tendencias, condiciones económicas, marcos regulatorios y progreso técnico y científico. El documento propondrá áreas de apoyo económico que puedan ser objeto de estímulos fiscales o de financiamientos del gobierno.

 

La innovación no sólo aplica a la mejora técnica para que los energéticos de compleja producción (hidrocarburos no convencionales, energía nuclear, renovables, bioenergéticos) puedan alcanzar los estándares de licencia social y viabilidadeconómica que justifiquen su desarrollo a gran escala. La innovación también aplica a la eficiencia del consumo, de los procesos productivos y la gestión de los negocios del sector energía.

 

Será necesario promover los fondos financiados por las empresas y el gobierno para el desarrollo de proyectos o productos innovadores que beneficien al sector energía.

 

Octavo.

 

MODELO DE ECONOMÍA MIXTA PARA EL DESARROLLO DELOS HIDROCARBUROS Y LA ELECTRICIDAD.

 

Las empresas del sector social y privado podrán participar en todas las actividades del sector energía, ya sea en su financiamiento o en su operación. Para ello será necesario que reanuden las Rondas de licitaciones de contratos para la exploración y producción de hidrocarburos; que se reestablezcan las condiciones para que funcione el mercado de Certificados de Energías Limpias [15] para alcanzar las metas en Generación de Energías Limpias y Reducción de Emisiones; y que se sigan realizando las subastas para la adquisición de energía de largo plazo de la CFE, así como las licitaciones para líneas de transmisión de corriente directa en alta tensión.

 

Más allá de la participación social y privada en el sector, es importante reconocer que Pemex seguirá siendo la principal empresa del país en la cadena de valor de los hidrocarburos, salvo excepciones de segmentos en los que el Gobierno o la propia empresa decidan no participar o sólo mantener inversiones de pequeña escala.

 

De la misma manera, la CFE seguirá siendo la principal empresa del país en la generación, transmisión y distribución de electricidad. Los objetivos establecidos en el PRODESEN deben cumplirse sin menoscabo de la participación de las empresas privadas, siempre que éstas cumplan con los requisitos regulatorios. Esta condición está especificada en el punto 22 de los Principios y acciones prioritarias que guían el PRODESEN 2019-2033 “Se respetará la condición de equidad y competencia justa entre las empresas privadas y las Empresas productivas del Estado en la participación del mercado eléctrico”[16].

 

Para que esto sea viable, el saneamiento económico y el reforzamiento organizacional de Pemex y la CFE deben complementarse con recursos privados. La visión es que ambas Empresas Productivas del Estado cuenten con un porcentaje minoritario de capital privado y que sus proyectos de desarrollo o expansión sean financiados a través de asociaciones y de mercados financiero. Lo mismo aplica para CENAGAS y CENACE.

 

El objetivo es convertir todos los emprendimientos productivos del Estado en empresas ejemplares, competitivas, con visión de largo plazo, enfocadas a las actividades mas redituables y, por excepción, a proyectos energéticos de carácter social que permitan al país avanzar en la cobertura geográfica de la oferta energética.

 

Noveno.

 

MEXICANIZACIÓN DE LA INDUSTRIA ENERGÉTICA.

 

Es necesario establecer una estrategia que tenga como objeto lograr que un mayor número de mexicanos se incorporen competitivamente a puestos de liderazgo y gerenciales en el sector energía; que se establezcan en México un mayor número de empresas en cada segmento del sector; que se desarrollen en México los productos y tecnologías que requiera el sector energía.

 

La estrategia de contenido local debe incluir medidas en los puntos siguientes:

  • Constancia en las inversiones del sector con base en un sistema fiscal equilibrado;
  • Estímulos fiscales para la contratación de empresas nacionales calificadas y capacitación de personal nacional;
  • Legislación de contenido local basado en el cumplimiento de los estándares aceptados por la normatividad, información relevante accesible, reducción de brechas en capacidad y calidad;
  • Programa nacional de cadenas productivas que incluya esfuerzos en la creación de empresas de ingeniería y construcción, conformación de clústeres para el sector energía, apoyo a la consolidación de Polos de Desarrollo regionales para el sector energía, reforzamiento de las empresas tractoras, parques industriales, educación y capacitación.

 

El gobierno deberá proveer información clara y suficiente para que los interesados puedan identificar las oportunidades y evaluar sus proyectos, lo que debe incluir los planes de desarrollo autorizados a los permisionarios, modelos técnico-económicos para el cálculo de escenarios, y tutoriales que expliquen el proceso para ser parte del sector energía.

 

El sector energía será palanca de desarrollo en la medida en que las capacidades de los mexicanos formen parte de la cadena productiva y de las actividades y empresas que lo abastecen. El progreso en el sector energía es también un factor para inducir el cambio tecnológico que se refleja en distintos niveles en la productividad de la economía. Países con sistemas energéticos eficientes tienden a lograr mejores resultados en otros procesos productivos y responder a las necesidades de innovación.

 

Con ello y un sector bien estructurado se sentarán las bases para que futuras generaciones puedan cubrir sus necesidades energéticas.

 

Décimo.

 

CERTIDUMBRE EN EL CORTO Y LARGO PLAZO.

 

El Estado tendrá la obligación de publicar quinquenalmente una Plan Indicativo para el Sector Energía que incluya:

 

a).- El diagnóstico sobre la situación del sector energía, enfocado a los riesgos de abasto de cada energético a nivel nacional y regional, así como del cumplimiento regulatorio y contractual de los permisionarios;

b).- El plan estratégico y las acciones para atender deficiencias y preparar al sector a la consecución de nuevos objetivos.

Los datos que se usen para la elaboración del Plan deberán basarse en la información estadística y de registro que el gobierno publique de manera detallada a través del Internet. Para estos propósitos el gobierno deberá desarrollar por sí o a través de terceros, modelos de cálculo robustos y detallados que permitan revisar distintos escenarios y sensibilidades para la elaboración de prospectivas.

c).- Los casos de intervención del estado en la oferta del sector energía.

El Gobierno, en tanto que garante del funcionamiento del sistema energético nacional tendrá facultades excepcionales de intervención ya sea para adoptar acciones que prevengan contingencias o crisis o para resolver las que se llegaran a presentar, en tanto las soluciones se incorporan a un nuevo arreglo regulatorio. La intervención del estado será para casos concretos de manera temporal. Los principales ejemplos: coberturas de precios del crudo de exportación, control de precios, racionamiento de energía, aplicación de derechos compensatorios, almacenamiento de combustibles, protección de infraestructura e instalaciones energéticas.

 

 

[1]Javier H. Estrada Estrada es Administrador de Empresas y Economista, con 40 años de experiencia en el sector energético nacional e internacional. Es Fundador y Director de Analítica Energética S.C.

[2]Trabajo presentado en el XVII Congreso Nacional de Abogados, “Estado de Derecho y Desarrollo Sustentable”, realizado en Mazatlán, Sinaloa, del 7 al 9 de noviembre de 2019. El autor agradece los comentarios a este texto de Javier Zenteno Barrios, Marco Antonio de la Peña, Cristina Vizcaino Díaz, Mauricio Limón Aguirre y Jorge Pedroza.

[3]Castañeda, Diego. "Consumo de energía y el crecimiento económico de México”. Revista Nexos. 4 de abril de 2019. https://economia.nexos.com.mx/?p=2198

[4]Referido por Diana Gante en el artículo “Falta energía a 11 millones de hogares”. Periódico Reforma, 16 de septiembre de 2019.

[5]Auditoría de Desempeño 2018-6-90UHN-07-0487-2019 487-DE. Referida en el artículo “CFE Generación I, con deficientes resultados financieros y raquítica infraestructura: ASF”. Revista Proceso, 1 de noviembre de 2019.

[6]https://trilemma.worldenergy.org/

[7]https://www.oecd.org/economy/surveys/Mexico-2019-OECD-economic-survey-overview.pdf

[8]https://www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/Annual-Reports/English/DB2019-report_web-version.pdf

[9]https://www.weforum.org/reports/how-to-end-a-decade-of-lost-productivity-growth

[10]Javier Estrada Estrada. “Acciones necesarias para hacer realidad el Contenido Nacional en el sector energía”. Conferencia de la Comisión de Energía de Coparmex. Hotel Hyatt, CDMX,16 de abril de 2015.

[11]http://www3.weforum.org/docs/WEF_Fostering_Effective_Energy_Transition_2019.pdf

[12] La Jornada. Versión electrónica. “Se comprometen 9 países de AL a 70% de energías renovables para 2030”. https://www.jornada.com.mx/ultimas/mundo/2019/09/25/se-comprometen-9-paises-de-al-a-70-de-energias-renovables-para-2030-684.html

[13] Roberto Dobles Mora. “El compromiso de Costa Rica: En el camino hacia la neutralidad frente al carbono”. Naciones Unidas. Crónica ONU.

[14]Se entiende por recurso energético aquel que a partir de su estado natural o tras su procesamiento, pueda proporcionar energía utilizable para producir calor, mover objetos o generar electricidad. Normalmente se entiende como recurso energético aquel cuyo producto en forma de energía pueda ser objeto de comercio o ser consumido en usos propios productivos. El uso de recursos bioenergéticos o naturalmente disponibles obtenidos a muy pequeña escala, para uso personal, a ser aprovechados en instalaciones precarias, no será objeto de permiso, salvo los casos de excepción previstos en la ley. Los principales recursos energéticos son el carbón, los hidrocarburos, los cuerpos de agua, el uranio, los bioenergéticos, las instalaciones eólicas y solares, así como los recursos geotérmicos. La autoridad podrá incluir otros recursos energéticos que requieran un permiso para realizar inversiones, operaciones y desarrollos.

[15]Conocidos por su acrónimo “CEL” que es un título emitido por la CRE que acredita la producción de un monto determinado de energía eléctrica a partir de Energías Limpias y que sirve para cumplir los requisitos asociados al consumo de los Centros de Carga.

[16]Secretaría de Energía. Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional 2019-2033. Introducción. Pg. 2.

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