Experiencias y oportunidades para impulsar el bioetanol

11 / MAR / 2020
Energía Limpia

Políticas públicas para impulsar la industria del bioetanol: experiencias internacionales y oportunidades para México

 

Experiencias y oportunidades para impulsar el bioetanol

 

Por Mauro Hoyer Romero y Mauricio Méndez Santa Cruz *, para Energía a Debate

 

El año 2019 fue poco alentador para el sector energético en México. Sobre todo en cuanto a la baja operatividad de las refinerías, la continua dependencia en importación de petrolíferos --entre estos, significativos volúmenes de gasolinas (más de 600 mil barriles diarios)-- y el decrecimiento económico nacional. El 2020 no inició mejor. Una medida judicial en enero implicó un cambio regulatorio, por razones procedimentales, con respecto al contenido máximo de bioetanol permitido en las gasolinas en el país, lo cual impacta negativamente la deseada autosuficiencia energética.

 

Hace aproximadamente un año, se publicó en este mismo portal el artículo Autosuficiencia energética: el impulso al bioetanol[1]. Es el momento oportuno para actualizar el documento citado mostrando el éxito de algunas políticas públicas aplicadas en otros países, donde el apoyo del Estado ha sido decisivo para el arranque y fortalecimiento de la industria del bioetanol, con múltiples beneficios socioeconómicos y ambientales para sus poblaciones. Dichas políticas públicas se presentan para ser analizadas y consideradas para su adecuación, a fin de impulsar con firmeza la industria del bioetanol en México. Ello podría aportar múltiples beneficios para el país y su población. No sólo ayudaría a paliar la dependencia de importaciones de hidrocarburos, sino también tendría un impacto socioeconómico y ambiental positivo.

 

No es reciente la dependencia mexicana del suministro foráneo de gasolinas terminadas para satisfacer su consumo nacional. Lo preocupante es que esta situación se ha agravado en los últimos años, sin indicios reales de una posible mejora en el corto y mediano plazo. Las cifras oficiales de los últimos cinco años, publicadas por la Secretaría de Energía, indican un consumo total de 809 miles de barriles diarios (mbd) de gasolinas en 2015 y 800mbd en 2019, con porcentajes de importación de 53% y 76%, respectivamente. Esto ocurre a pesar de que teóricamente la capacidad nominal de refinación nacional, 1.6 millones (mmbd) de barriles diarios debería ser suficiente para satisfacer un alto porcentaje de la demanda nacional de 1.4 mmbd de petrolíferos (cifras del 2019). Igualmente, cifras oficiales indican que en 2019las refinerías nacionales operaron a un 37% promedio de su capacidad nominal, siendo este uno de los niveles más bajos de los últimos 20 años. La atención integral de factores críticos en el sector refinación, como son la inadecuada configuración de las refinerías, la obsolescencia de plantas, la poca confiabilidad de operaciones en servicios y plantas, y la falta de disponibilidad de crudos adecuados para las refinerías existentes, permitirían alcanzar la deseada autosuficiencia, aún cuando esta estrategia no es la única ni la mejor vía costo efectiva para lograrlo.

 

La actual política para resolver el complejo problema de la autosuficiencia de gasolinas en México se caracteriza, entre otras cosas, por lo siguiente. Primero, por ser fundamentalmente financiada por el Estado. Segundo, por tener una limitada intervención del sector privado, el cual sólo juega el papel de proveedor de bienes y servicios para el sector refinación y para el desarrollo de infraestructura de almacenaje y distribución, no así en la manufactura de petrolíferos o sus componentes debido a la conocida incertidumbre de rentabilidad económica del negocio de refinación. Dicha política nacional, ejecutada principalmente a través de Pemex, incluye la construcción de una nueva refinería y la adecuación de las seis existentes. Este enfoque no sólo demanda significativos recursos financieros, estimados entre 400 mil y 480 mil millones de pesos, equivalentes a entre 20 y 24 mil millones de dólares, sino que aún en el caso de que el Estado pueda disponer de estas sumas, tan necesarias para otras actividades de gran impacto social como lo son educación, salud y seguridad ciudadana, por nombrar las más apremiantes, también requerirá entre ocho a diez años para su ejecución. Es evidente, entonces, que esta política no representa una solución en el corto plazo y representa más bien una política de mediano y largo alcance.

 

Experiencias y oportunidades para impulsar el bioetanol

 

Además, como ya se señaló, en enero de 2020 se observó un retroceso regulatorio, esperamos que temporal, debido a la revocación de una modificación en la NOM-016-CRE-2016, referente al porcentaje autorizado para la utilización del componente renovable bioetanol -que se produce a partir de biomasa proveniente de cultivos, también renovables-, y que fue reducido del 10 al 5.8% para su uso en las mezclas de gasolinas nacionales. Por lo anterior, estimamos oportuno ampliar la discusión planteada en ese momento con consideraciones, principalmente de políticas públicas, que fueron tomadas en cuenta en países que han sido capaces de impulsar y acoger una industria vigorosa y eficaz de bioetanol local, como Brasil, Estados Unidos, China e India. En los dos primeros casos, Estados Unidos y Brasil, con mayor éxito que en los dos últimos, China e India. No obstante, en China e India se han rectificado medidas e implantado otras en lo que hoy día parece un sendero más claro para un despegue mantenido de esta agroindustria.

 

Tal como se ha señalado, existen experiencias internacionales que vale la pena revisar, dado que contribuyen a la autosuficiencia energética, creación de empleos y mejoras socioeconómicas, al igual que tienen inobjetables beneficios ambientales, donde el sector privado ha sido invitado a participar al lado del Gobierno en la planeación, el diseño, la ejecución, el control y la evaluación de las políticas públicas, además de haber desempeñado un papel determinante en toda la cadena de combustibles, desde la manufactura hasta el consumo final.

 

Dado que el marco jurídico y regulatorio mexicano vigente permite la participación del sector privado en toda esta cadena productiva, la revisión y la reflexión acerca de políticas públicas internacionales exitosas en esta materia no pueden escapar del análisis de todos los actores que deseen y puedan aportar a que el país deje de depender energéticamente del exterior.

 

1.- Ejemplos de políticas públicas que favorecen a la industria del bioetanol

 

Experiencias y oportunidades para impulsar el bioetanol

 

Las políticas públicas se refieren a los medios por los cuales el poder es usado para afectar el alcance y contenido de las actividades de gobierno. El estudio del gobierno y de las políticas públicas envuelve comparaciones entre prácticas actuales o pasadas o formas alternativas para solucionar los problemas o para mejorar las políticas públicas en curso. Comparaciones internacionales no siempre son posibles de hacer y la importancia que ellas adquieran en la toma de decisiones es variable. Sin embargo, son fundamentales para evaluar la eficiencia de las políticas públicas que se impulsan. El presente documento se enfoca en la forma en que cuatro gobiernos nacionales: Brasil, Estados Unidos de América, India y China han tomado medidas para impulsar la producción y uso de bioetanol, en todos los casos como complemento a otras políticas energéticas. Cada uno de los casos aquí revisados presenta razones particulares que llevaron a los gobiernos a tomar esa decisión.

 

Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frédéric Varone crearon una definición del término políticas públicas que resulta muy amigable y operativa, y que será de utilidad para revisar los diferentes casos de estudio. Para ellos, no es el poder político como tal, sino su utilización para resolver los problemas colectivos lo que constituye el objeto esencial del análisis de políticas públicas, por lo que la definen como una concatenación de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y ocasionalmente privados –cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían–­a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable. Entonces, para ejecutar una política pública, frecuentemente es necesario un gran número de actividades legislativas y administrativas y un conjunto de decisiones complejas. Para efectos de este trabajo, usaremos los diversos elementos que la definición de política pública antes propuesta distingue y su correspondencia, en las políticas públicas que se impulsaron para el uso de bioetanol. Entre estos elementos podemos resaltar los siguientes:

 

  1. Solución para un problema público: Se supone el reconocimiento de un problema, cuya solución es sometida a la acción del sector público.
  2. Programa de intervenciones: Contiene decisiones y acciones más o menos concretas e individualizadas. Un programa de intervenciones, propio a una o varias autoridades, no puede considerarse en sí mismo como una política pública. Un programa de intervenciones sin continuación en otras acciones no es una política pública, constituye tan sólo un producto o elemento de una política pública.
  3. Existencia de diversas decisiones y actividades: Una simple declaración de política gubernamental refiriéndose a un problema público no puede, per se, considerarse como una política pública. Sin embargo, puede contribuir al surgimiento de una nueva política si es seguida de una legislación en la materia y que tal legislación se aplique.
  4. Papel clave de los actores públicos: Es menester que se trate de actores pertenecientes al sistema político-administrativo o bien de actores privados que posean la legitimidad necesaria para decidir o actuar con base en una representación jurídicamente fundada.

La manufactura y utilización de biocomustibles a escala industrial, y de bioetanol en particular para gasolinas, data de más de 50 años, siendo dos países del continente americano pioneros y principales productores de bioetanol a nivel mundial. Estos son Brasil y Estados Unidos de América. Existen otros casos en la región y en el mundo, pero nos concentraremos en estos dos casos de éxito y en India y China, debido a su relevancia en el contexto económicoy como consumidores de energía a nivel mundial; y a su aún continua adaptación de medidas para establecer una exitosa política pública de biocombustibles.

 

Brasil: Pionero y audaz

 

Actualmente, Brasil es el segundo productor de bioetanol en el mundo, después de los Estados Unidos de América. En el año 2018 produjo 30.1 miles de millones de litros, equivalentes a 519 mil barriles diarios y al 28%de la producción global durante ese periodo. Los resultados de sus políticas en los últimos 20 años han sido impresionantes habiendo duplicado las tierras cultivadas de caña de azúcar hasta un total de 10 millones de hectáreas aproximadamente en la actualidad, y triplicado la producción y consumo de bioetanol hasta casi 30 mil millones de litros anuales. Brasil encontró en la producción y procesamiento de la biomasa un excelente aliado para contribuir en la reducción de su dependencia del petróleo. Estimaciones públicas indican que la cadena productiva del azúcar y el bioetanol en Brasil, desde el cultivo de la caña hasta la manufactura y comercialización del biocombustible, tiene un impacto económico del orden de 2% en el PIB de dicho país. Además, ha reducido sus emisiones contaminantes de CO2 en el sector transporte y generado cientos de miles de empleos a través del impulso a esta agroindustria.

 

Brasil puede ser considerado pionero a nivel mundial en la manufactura y uso de bioetanol a gran escala. La materia prima por excelencia para manufacturar bioetanol en Brasil es caña de azúcar, aún cuando hoy en día también se utiliza en una proporción mucho menor maíz y otros tipos de biomasa. En los años setenta, Brasil importaba aproximadamente el ochenta por ciento de su petróleo. En esa época, eventos políticos condujeron a que la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) decretara un embargo a algunos países occidentales que propició un aumento en los precios del petróleo y una crisis financiera global. Aunado a lo anterior, los precios del azúcar colapsaron y los productores brasileños enfrentaron una muy apremiante crisis por esa causa. Tanto los precios del petróleo como del azúcar difícilmente podían ser controlados por el Gobierno brasileño. Más aun, durante ese periodo la economía brasileña estaba poco diversificada y el Gobierno enfrentó la necesidad de crear empleos.

 

Experiencias y oportunidades para impulsar el bioetanol

 

Todo lo anterior llevó a la élite de gobierno a aliarse con grupos locales para impulsar políticas públicas destinadas a solucionar esos problemas. Sus principales socios fueron los productores de caña y los industriales dispuestos a construir destilerías. La industria automotriz se alió posteriormente. Era necesario paliar la dependencia energética, impulsar diferentes sectores de la economía, apoyar a los productores de caña, y crear nuevos y mejores empleos. El impulso a la producción de bioetanol fue, entonces, una opción viable para contribuir a todas estas acciones. Los tomadores de decisiones en el sector energético, agrícola, ambiental y económico decidieron ejecutar acciones conjuntas que se apoyaran mutuamente.

 

Así, en los años setenta, el Gobierno brasileño, ante el difícil escenario que enfrentaba, impulsó el más ambicioso programa bioenergético en el mundo: el Programa Nacional de Alcohol. Involucró a los sectores energético y agrario, científico y académico, al fisco, y ofreció facilidades al sector privado para participar activamente. Entre las decisiones y acciones más relevantes que el gobierno tomó, se encuentran las siguientes: introdujo al etanol como una fuente de energía limpia y barata, le fijó un precio de garantía, lo distribuyó a través de una compañía estatal y ofreció apoyo a la iniciativa privada para la construcción de destilerías, todo esto conllevó a la reducción en la importación de petróleo y sus derivados.

 

Gradualmente esto condujo a nuevas políticas y medidas del gobierno en apoyo a la energía limpia, al consumidor y al medio ambiente. Vía impuestos se estimuló tanto el uso de autos con motores de combustión que utilizaran bioetanol, como los precios de este combustible para hacerlo más barato que la gasolina. Se fijó una cantidad mínima de bioetanol en la mezcla de combustible y se aseguró que el bioetanol fuese despachado en todas las estaciones de servicio. La industria automotriz hizo su parte, con el soporte del gobierno desarrolló automóviles con motores de combustión flexibles en el uso de combustible, que le dan a los propietarios la opción de cuanto bioetanol y gasolina mezclar en el tanque de su vehículo. Hoy en día, cerca del noventa por ciento de los automóviles que se producen en Brasil son de este tipo. El consumidor los demanda no sólo siguiendo su interés económico, pues el impuesto al valor agregado de las gasolinas es mucho mayor que el impuesto aplicado al etanol, lo cual, se ve reflejado en el precio, sino también atendiendo a su responsabilidad con el medio ambiente.

 

La política pública relacionada con el bioetanol considera, también, atender parte de los compromisos gubernamentales asumidos por el país para cumplir con el Acuerdo de París. Brasil espera reducir para el año 2030, comparado con 2005, en 37% sus emisiones de gases que producen efecto invernadero. En este sentido, la política de bioetanol está siendo repotenciada con el programa federal RenovaBio. El programa RenovaBio, lanzado en 2016 con el objetivo de apoyar los compromisos de Brasil bajo la COP 21, fue institucionalizado como “Política Nacional de Biocombustibles” en 2017. Su entrada en vigencia fue enero de 2020. Dicho programa establece metas de reducción de emisiones para los distribuidores, mismas que impulsarán un mayor uso de bioetanol. El sistema se basa en certificados emitidos por los productores de bioetanol, los cuales, pueden ser comercializados. Con esta política, el Gobierno espera otorgar mayor estabilidad a la industria del bioetanol y ha fijado una meta de consumo de 40 mil millones de litros en 2030, lo cual equivale a 690 miles de barriles diarios y un incremento del orden de un 35% en comparación con el consumo de 2019.

 

Según lo anunció el Ministro de Energía y Minas, Bento Albuquerque, en la fecha de promulgación de la nueva regulación, se estima que RenovaBio implicará inversiones del orden de US$ 2.3 miles de millones para la industria del etanol y adicionalmente cerca de US$ 1.0 mil millones para incrementar la producción de caña de azúcar. El Ministro dijo a la publicación Rio Times que con esta nueva regulación, RenovaBio se convierte en el principal programa de financiamiento para el sector energético basado en la caña de azúcar. La resolución “permitirá que las compañías puedan invertir con exenciones fiscales, estimulando a los inversionistas a expandir operaciones, abrir nuevas plantas y modernizar las existentes”.

 

En términos cuantitativos, la continuidad en las políticas públicas de apoyo a los sectores azucarero y bioetanolero en Brasil ha dado resultados impresionantes. Según cifras publicadas por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadísticas, en el período de 2000 a 2018, se pueden observar los siguientes logros:

 

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Resulta evidente, entonces, lo exitoso de las políticas públicas referidas. El Gobierno brasileño mostró una visión estratégica al introducir al bioetanol como una alternativa más barata y limpia que la gasolina. Y no sólo eso. Su permanente apoyo a esa industria la ha convertido en líder y referente mundial, con implicaciones positivas en términos socioeconómicos, ambientales y de desarrollo tecnológico nacional.

 

Lejos de ser coercitivas, las políticas públicas en apoyo al bioetanol han sido principalmente promotoras: se le fijó un precio de garantía, se facilitó su distribución, se construyeron destilerías con respaldo del Gobierno, se bajó el costo de la tenencia para el uso de autos con combustión de alcohol, se puso un techo a los impuestos del bioetanol para que fuese más barato que la gasolina, se estableció un requerimiento mínimo del mismo en la mezcla de combustible y se aseguró que estuviese disponible en todas las estaciones de servicio. Finalmente, ante el desarrollo de otros productores de talla mundial con subsidios directos e indirectos, Brasil ha mantenido una cuota volumétrica exenta de impuestos a las importaciones de bioetanol respetando reglas comerciales internacionales, pero controlando la inundación del mercado con cantidades ilimitadas de procedencia de países con subsidios. Todo esto, en su conjunto, indica que Brasil no solo ha sido altamente proactivo sino también audaz en el desarrollo y ejecución de políticas públicas para este sector, preservando así su preponderancia a nivel mundial.

 

Estados Unidos de América: De importador a exportador

 

Estados Unidos de América es hoy en día el principal productor de bioetanol en el mundo. En 2018 produjo 60.9 miles de millones de litros, equivalentes a 1.05 millones de barriles diarios y al cincuenta y seis por ciento de la producción mundial. En ese mismo año, las exportaciones de este producto alcanzaron 2.7 miles de millones de dólares.

 

La activa intervención del Gobierno de los Estados Unidos de América ha sido decisiva en esta materia. El éxito de sus políticas se refleja en un crecimiento del orden de 10 veces, en el periodo 2000-2018, tanto para la producción como para el consumo de bioetanol en ese país. Además, en 2019, la industria del bioetanol empleó más de 350,000 personas e impactó en aproximadamente US$ 43 mil millones el PIB nacional.

 

Estados Unidos enfrentó por décadas una gran dependencia energética en términos de suministro de petróleo y productos refinados importados. Esto determinó que el Gobierno considerara opciones para reducirlas importaciones de combustibles. Una de ellas fue producir localmente biocombustibles. Es así que empresarios y productores agrícolas se convertirían en el principal blanco de políticas gubernamentales audaces, que involucraron en este esfuerzo a las dependencias relevantes y a los legisladores, en favor de la industria de los biocombustibles. Con el paso del tiempo, factores ambientales y socio económicos han mantenido el interés del Gobierno en apoyar esta actividad, la cual, se ha convertido en la industria agroindustrial con mayor crecimiento en los últimos 10 años-aproximadamente13% interanual en dicho periodo-, de acuerdo con información del US Grains Council.

 

En la actualidad, cerca del 95% de la gasolina consumida en Estados Unidos contiene 10% de bioetanol. A estas gasolinas se les conoce como E10. Mezclas de E15, que contienen 15% de bioetanol, están aprobadas para uso en vehículos construidos a partir del 2001 en adelante. También operan vehículos Flex Fuel diseñados para utilizar mezclas de gasolina y bioetanol, con hasta 85% de bioetanol.

 

En opinión del académico Wallace Tyner, el gran impulso a la industria del bioetanol en Estados Unidos ocurre a partir del Acta de Política de Energía de 1978. En dicho documento se establece un subsidio de 10.6 US$ centavos/litro al bioetanol. Según Tyner, entre 1978 y el 2008, el subsidio al bioetanol se ubicó entre US$10.6 y 15.9 centavos por litro. El mecanismo de subsidio fue originalmente una exención impositiva a la gasolina mezclada, mientras que en 2008 fue aplicada a la entidad que mezcla el bioetanol en la gasolina. Durante todo ese lapso, el subsidio se otorgó independientemente a la fluctuación o no de los precios del petróleo o del maíz, utilizado como materia prima.

 

Esta política de subsidios ha sido bien utilizada por los agroindustriales locales, quienes a través de los años han creado una gran infraestructura agroindustrial de producción y manejo con más de 200 plantas operando y, hoy en día, con una producción excedentaria destinada a exportaciones. Esto, a su vez, ha tenido consecuencias negativas en el exterior. Por ejemplo, según estudios recientes elaborados por la firma Ernst & Young para la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) de Colombia, y citados por industriales del bioetanol en ese país, Colombia se ha visto altamente afectado en su producción doméstica por las importaciones de bioetanol desde los Estados Unidos. Según fuentes industriales, citando el estudio de Ernst & Young, en 2018 el subsidio aún alcanzaba el 30% del precio de exportación del bioetanol. Esto determinó que el Gobierno colombiano, en 2019, aprobara medidas compensatorias en favor de los productores colombianos del 9.36% -una ayuda simbólica lejana a los 22.6% que solicitaba el gremio de los biocombustibles- para paliar parcialmente esta situación. En su momento, la Viceministra de Comercio Exterior de Colombia, Laura Valdivieso Jiménez, explicó al periódico El Espectador de Colombia que “hay una primera decisión que reconoce que hay indicios suficientes para considerar la existencia de un subsidio al etanol, con un perjuicio a la industria nacional y que hay una relación causal entre esas dos cosas”.

 

Por su parte, la continuidad en las políticas públicas en Estados Unidos, tanto para fomentar la producción como el consumo doméstico, ha dado resultados impresionantes. Según cifras publicadas por la Administración de Información de Energía (EIA por sus siglas en inglés) de Estados Unidos, para el período que comprende 2000 a 2018, se pueden observar los siguientes logros:

 

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Es decir, mientras que el consumo se incrementó en 8.7 veces durante el tiempo de referencia, la producción doméstica aumentó 10 veces. Esto permitió que los Estados Unidos de América pasaran de ser un país importador a un exportador neto de bioetanol.

 

Muy recientemente, y como parte de lo que se puede interpretar como una continuidad en cuanto a la conducción de las políticas agrícolas y de biocombustibles, el 20 de febrero de 2020, el Secretario de Agricultura de los Estados Unidos anunció en el 96o Foro de Perspectivas Agrícolas, la Agenda de Innovación de la Agricultura. Dicha iniciativa tiene varios objetivos, entre ellos, reducir en un 50% la huella ambiental agrícola. Como parte de este compromiso, los Estados Unidos se proponen que para 2030 y 2050, los combustibles utilizados en el transporte tengan un contenido de biocombustibles en sus mezclas de 15 y 30%, respectivamente. El impacto de estas metas es abismal, ya que implicaría un incremento en los próximos 10 años del 50% en el consumo y producción de bioetanol, sólo para mantener el estado actual de autosuficiencia de este biocombustible.

 

Sin duda alguna, el principal apoyo prestado históricamente a los productores agroindustriales ha sido impositivo. La industria del bioetanol en los Estados Unidos ha tenido un tratamiento preferencial por parte del Gobierno federal y estatal. Si bien existe una ley que aplica un gravamen del 10% a la energía, ésta no incluye a las mezclas de gasolina con etanol. Dicha imposición fiscal se combinó por varios años con otra a la importación de bioetanol, hoy ya descontinuada. Tales exenciones y tarifas de importación fueron diseñadas por el gobierno para facilitar el establecimiento y desarrollo de la industria del bioetanol. Las políticas gubernamentales en favor de la industria de los biocombustibles tuvieron eco entre empresarios y productores agrícolas que supieron aprovechar la oportunidad.

 

Gracias al apoyo impositivo a los productores agrícolas, se facilitó el establecimiento y auge de la industria del bioetanol en los Estados Unidos de América. Otras acciones relevantes por parte del Gobierno incluyen, o han incluido, el otorgamiento de subsidios agrícolas y créditos a las empresas que llevan a cabo las mezclas de combustibles. Tal ayuda ha hecho que los grandes distribuidores de combustibles, en muchas partes del mundo, prefieran importar el insumo de Estados Unidos por su bajo precio.

 

El Gobierno de los Estados Unidos de América diseñó y ejecutó políticas públicas de promoción en favor de empresarios y productores agrícolas que incluían un impuesto a la importación de bioetanol, subsidios agrícolas y créditos a las empresas. Los resultados han sido por demás impresionantes. La producción doméstica de bioetanol contribuyó a disminuir sus importaciones petroleras, en momentos que era altamente dependiente de crudo y petrolíferos foráneos, y el uso del bioetanol como combustible le ha permitido reducir las emisiones de CO2.

 

India: La importancia de la rectificación

 

En 2018, India se ubicaba entre los 10 principales productores mundiales de bioetanol con una producción de 1,25 miles de millones de litros anuales, equivalentes al 1.15% de la producción mundial en ese año. Aún cuando la producción de la India es baja en comparación con otros países, la relevancia del análisis de políticas públicas de ese país está asociado, entre otros factores, al decidido impulso gubernamental observado en los últimos años a la industria del bioetanol, a fin de alcanzar metas de autosuficiencia y ambientales. Dicho impulso se ve reflejado en un incremento en producción y consumo de bioetanol de casi 50 veces en el periodo 2010-2019.

 

Los resultados de las políticas del Gobierno indio no fueron realmente exitosos en sus primeros años de establecimiento, en la década de los noventa. Sin embargo, en la siguiente década, luego de una revisión de premisas tales como materia prima permitida, y precios e incentivos, sus logros han sido notables. Es por ello que su discusión es relevante en términos de redireccionamiento de políticas, en un análisis comparativo internacional de políticas públicas.

 

Experiencias y oportunidades para impulsar el bioetanol

 

Al igual que en los dos casos anteriores, Brasil y Estados Unidos de América, un factor crítico para el impulso de la industria del bioetanol en la India ha sido la dependencia que el país ha tenido de las importaciones de hidrocarburos. Otro factor decisivo, no menos importante y también recurrente en otros países, por lo menos desde los años 2000, ha sido la contaminación ambiental. Por una parte, su dependencia energética implica que la economía del país sea vulnerable, entre otras cosas, a los oscilantes precios del petróleo, los cuales, históricamente han presentado una fluctuación constante. Por otra parte, la contaminación ambiental constituye un pesado lastre en innumerables aspectos. Una de las principales causas de contaminación, a todas luces, ha sido el transporte público, es por ello que resultó urgente atenderlo. La fuerte base rural del país y la necesidad de mejorar las condiciones de vida en el campo, también han influido en la toma de decisiones para estructurar una política pública en materia de biocombustibles.

 

Es evidente que el sector privado requiere condiciones fiscales y regulatorias adecuadas para diversificar la economía y crear empleos. Claramente los empresarios y funcionarios públicos ligados al transporte constituían grupos clave en el problema de contaminación, y su posible solución, aunque no eran los únicos. Por lo anterior, el gobierno inició trabajos coordinados entre el sector privado y los ministerios de Desarrollo Rural, de Energía Nueva y Renovable, Medio Ambiente y Asuntos Forestales, Industria Pesada y Empresas Públicas, Agricultura y el Departamento de Fertilizantes y Químicos, entre otros, para estructurar su política de biocombustibles.

 

La diversificación en el sector energía ha sido una constante para el Gobierno indio que ha apostado al incremento en la producción doméstica de energía como mecanismo de estabilidad en los precios del sector. Se ha promovido la producción y comercialización de gas natural, petróleo, biomasa, carbón, y energía nuclear, solar, eólica, geotérmica e hídrica. Se han tomado decisiones y acciones concretas y puntuales. Entre ellas, una evaluación de los programas de mezcla de biocombustibles en países líderes en el sector, para adoptar las mejores prácticas en India en el Programa de Biocombustibles Sustentables. Se facilitó el trabajo conjunto entre las industrias de biodiesel y bioetanol, a fin de ampliar su producción. Se ha apoyado la investigación relacionada con los biocombustibles y se inició una campaña pública para aumentar su consumo. Igualmente, se ha impulsado la organización de grandes usuarios y consumidores como los transportistas, ferrocarrileros, la industria de envío y el Ministerio de Defensa para alcanzar una reducción en el consumo de combustibles fósiles; y se creó un Consejo especializado que permite unir los esfuerzos de varios ministerios, industria, academia y centros de investigación.

 

Desde el punto de vista regulatorio, India espera alcanzar un 10% de contenido de bioetanol a nivel nacional para el 2022 y de 20% para el 2030. Estas cifras no dejan de representar un gran reto, debido a que el máximo histórico en las mezclas de gasolinas ha sido de 4.1% en 2018, y se estima que se alcanzaría algo más de 6% en 2019. Al inicio del programa de fomento al bioetanol, la materia prima permitida para su producción era solamente melaza. Sin embargo, debido a la incertidumbre en su disponibilidad debido a que es demandada para otros usos, y que su precio no siempre resulta competitivo, en la Política Nacional sobre Biocombustibles de 2018 se ampliaron las opciones. La nueva política permite la utilización de jugos de caña y granos alimenticios dañados, lo cual otorga mayor flexibilidad de suministro de materia prima.

 

Más aún, se han realizado ajustes en los mecanismos para fijar los precios del bioetanol establecidos por el Gobierno. Estos no siempre se determinaban de forma equilibrada para beneficiar tanto a mezcladores como a productores, ni para estimular la utilización y producción de biocombustibles. Incentivos financieros están siendo otorgados por el Gobierno, a través de subvenciones en los intereses bancarios, y préstamos en el orden de US$ 2.2 miles de millones de dólares, como parte del nuevo Programa de Mezclas de Etanol, destinado a incrementar a un ritmo acelerado la producción y el uso de bioetanol en mezclas. El consumo estimado para 2019 fue de 2.4 miles de millones de litros, en comparación con 1.5 miles de millones en 2018.

 

No obstante que las políticas de utilización y producción de bioetanol en la India se establecieron desde finales del siglo pasado, no es hasta la década de 2010 que esta industria comenzó a mostrar un constante crecimiento. Los ajustes en las políticas públicas, su rectificación y adaptación, han permitido detonar tanto la producción como el consumo doméstico, con resultados muy positivos. Según cifras publicadas por el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (Global Agricultural Information Network, GAIN Report IN9069, USDA por sus siglas en inglés), para el periodo de 2010 a 2019 se pueden observar los siguientes logros:

 

Experiencias y oportunidades para impulsar el bioetanol

 

Los recientes incentivos propuestos por el gobierno en el Programa de Mezclas de Etanol impulsará, aún más, la producción nacional de bioetanol para combustibles, la cual, como se observa en la tabla anterior, se ha incrementado ya casi 50 veces en los últimos diez años. Es así, que el gobierno de la India decidió que para solucionar algunos de los problemas más apremiantes que enfrentaba el país, el remedio era intervenir y dar impulso a la producción, comercialización y consumo del bioetanol. La acción pública del gobierno indio ha sido, también, de promoción. Dichas medidas de política pública han creado empleos, reducido la contaminación ambiental y abonado hacia la autosuficiencia energética. En conclusión, las facilidades que ha dado para diversificar el sector energético, y entre estas medidas a través de un mayor uso de bioetanol, están resultado positivas.

 

China: Autosuficiencia y preocupación ambiental

 

A pesar de ser uno de los últimos países en suscribirse a una política agresiva en la utilización de bioetanol, debido a su gran población, magnitud de su parque automotor y en consecuencia, consumo de gasolinas, China está llamada a ocasionar un gran impacto en términos de manufactura y comercialización internacional de este biocombustible. En 2018, China se ubicaba como el cuarto productor mundial de bioetanol, con cerca del 4%. En ese país, el incremento en la producción y el uso de bioetanol en los últimos 10 años ha sido relativamente modesto. No es hasta 2019, cuando en Chinase empiezan a notar incrementos realmente relevantes tanto en producción como en consumo, de 48% y de 17%, respectivamente, en relación al año anterior, impulsados por nuevas directivas e incentivos municipales.

 

Entre los antecedentes de la industria china del bioetanol, se debe destacar que en 2001 ese país contaba con una gran cantidad de granos envejecidos que ya no eran aptos para ser consumidos como alimento. Su inventario de maíz era gigantesco, producto de años de subsidio gubernamental al campo. Por lo cual, al igual que en otros países se considerara la utilización de este tipo de biomasa para la producción de biocombustibles. El programa original contempló el uso de bioetanol, total o parcialmente, en diez provincias, tratando de evitar un impacto negativo en su cadena alimenticia.

 

La preocupación que China tuvo, y sigue teniendo respecto a su seguridad alimentaria, propició que su Gobierno apoyara financieramente al agro. Sin embargo, lo hizo sin una clara planeación. De allí el problema que se originó en cuanto a excedentes de granos y a su envejecimiento. Para solucionar ese problema, los productores agrícolas fueron identificados como el principal grupo a ser apoyado por las nuevas políticas públicas. En los inicios, y por muchos años del “milagro económico chino”, caracterizado por altos índices de crecimiento económico mantenido a través de décadas, el propio Gobierno y los industriales, en su frenética carrera por alcanzar altos índices de productividad, recurrieron al uso de la energía fósil casi indiscriminadamente. Como resultado, el Gobierno tendría que recurrir a los propios industriales para contribuir a revertir los daños.

 

En 2017, el Gobierno chino anunció cambios en su legislación para ampliar el uso, hasta entonces regional, del 10% de bioetanol en gasolinas en todo el territorio nacional. Se estableció como meta para su puesta en ejecución el año 2020. Los datos mostrados en la tabla al calce, indican la dificultad que conlleva alcanzar esta meta en el corto plazo. Según la consultora internacional IHS Markit, en 2017 la dependencia china de las importaciones de petróleo crudo alcanzó un 68%, de un total de 12.8 millones de b/d de demanda. Ese mismo año, las gasolinas representaron aproximadamente el 25% del consumo de derivados del petróleo, por lo cual, resulta evidente que una mayor producción doméstica de componentes de gasolinas contribuirá a cerrar la brecha de importaciones de petróleo crudo.

 

Desde el punto de vista ambiental, el objetivo fijado para 2020 ayudó a disipar dudas entre la comunidad internacional sobre la voluntad que ese gobierno tendría para cumplir con los compromisos asumidos en el marco del Acuerdo de París, el cual, lo obliga a reducir el consumo de energía fósil. Adicionalmente, regulaciones recientes del programa Plan de Protección Cielo Azul 2018-2020 (“Blue Sky Protection Plan 2018-2020”), lanzado en julio de 2018, restringen el uso del MTBE en las gasolinas en ese país, lo que da un apoyo adicional a la demanda de bioetanol. En China, el MTBE compite con el bioetanol como oxigenante en las gasolinas. A pesar de que empresas estatales son grandes productoras de este aditivo, el mismo gobierno está eliminando su futura utilización por razones ambientales y de salud, plegándose así a lo que ha sido la tendencia entre un gran número de países desde el inicio de la década del 2000: la abolición del MTBE en sus gasolinas.

 

De acuerdo con un reporte del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (Global Agricultural Information Network, GAIN Report CH19047), hoy en día, el principal motor de impulso tanto para el consumo como para la producción de bioetanol en China es ambiental. Según dicho documento, ese país se encuentra en una carrera contra el tiempo para mejorar su calidad del aire y cumplir con sus compromisos internacionales en esta materia.

 

Entre las principales barreras que existen para lograr alcanzar la meta del 10% de bioetanol, en las mezclas de gasolinas en todo el país, están el lento crecimiento en la producción y en su uso doméstico. Las altas tarifas de importación de 30% y hasta 70% (observadas en 2018), sobre las importaciones de bioetanol desde los Estados Unidos, inhiben la oferta foránea y crean oportunidades para la industria local.

 

En cualquier caso, para poder alcanzar la meta en el 2020 la producción y utilización de bioetanol en China tendría que aumentar cuatro veces, en comparación con el 2019 (el porcentaje promedio de etanol en las gasolinas estimado para 2019 fue de solo 2.5%). Ello resulta muy poco factible, debido a que la capacidad industrial instalada con la que se cuenta no es suficiente para dicho incremento cuántico. Más aún, la Consultora IHS Markit señala que también existen problemas en cuanto a infraestructura de manejo y transporte, que limitarían la posibilidad de llegar al 10% en mezclas en el corto plazo.

 

Experiencias y oportunidades para impulsar el bioetanol

 

Podemos decir que, sólo en los últimos años, el gobierno chino ha optado por intervenir decisivamente en la creación de un entorno favorable para el uso del bioetanol en gasolinas y ha utilizado para ello, fundamentalmente, instrumentos legales y fiscales.

 

Fue, precisamente, el carácter promotor de las políticas públicas relacionadas con la producción de bioetanol como combustible, lo que permitió llevar a cabo toda una redirección del aprovechamiento de productos agrícolas para fines energéticos y ahora reorientar su uso como elemento importante de mitigación ambiental. Las tarifas a la importación de bioetanol, que podrían ser consideradas como coercitivas, tienen efectos positivos para la industria local de ese biocombustible.

 

2.- La oportunidad mexicana

 

Experiencias y oportunidades para impulsar el bioetanol

 

Fueron los gobiernos de los cuatro casos estudiados, principalmente, los que impulsaron un conjunto de decisiones y acciones para constituir una política pública consistente y efectiva. Más aún, en todas las ocasiones, estos fueron capaces de involucrar a la iniciativa privada nacional y extranjera para sumarse a su esfuerzo.

 

Si recapitulamos, los beneficios en todos estos países han sido considerables:

 

Brasil: El sector azucarero y de bioetanol contribuye un 2% al PIB de dicho país. En términos del año 2018 unos 37.4 miles de millones de US dólares; lo cual a su vez significaría un 3% aproximadamente del PIB de México.

 

Estados Unidos de América: De importador se convirtió en exportador. El bioetanol se ha constituido en el producto agroindustrial con mayor crecimiento en los últimos 10 años. Esta industria emplea a más de 350 mil personas.

 

India: Ha incrementado su producción y consumo en cerca de 50 veces en los últimos 10 años, con beneficios positivos implícitos en términos socioeconómicos y ambientales.

 

China: Excedentes alimentarios iniciaron la industria, pero el motor de impulso actual es ambiental y socioecónomico.

 

En México, la industria de bioetanol se encuentra aún en un estado incipiente, no obstante el gran potencial que representa por el tamaño del consumo de gasolinas del orden de 800 mil barriles diarios. El bioetanol tiene ya una gran presencia en el mercado nacional. Muy discreta desde el punto de vista de manufactura doméstica, hay que decirlo, pero no así desde el punto de vista de utilización. La mayoría de las gasolinas consumidas nacionalmente son importadas y el bioetanol es un componente básico en el mercado suplidor más relevante para nuestro país: los Estados Unidos de América. El potencial de la demanda de bioetanol en México es de hasta 80 mil barriles diarios, si consideramos un porcentaje de mezcla de 10% v/v. Esta cifra representa hasta cuatro veces los volúmenes estimados que se producen en el país en la actualidad.

 

La importación de gasolinas y otros petrolíferos, entre estos diésel, turbosina y combustóleo, tiene connotaciones negativas de seguridad energética y balanza comercial, y no menos importantes son las de impacto socioeconómico, las cuales no se discuten frecuentemente. En 2019, la importación de gasolinas, el principal producto de importación entre los petrolíferos, representó 14,7 miles de millones de US dólares, siendo uno de los principales productos, sino el más importante, de importación nacional.

 

Los significativos cambios recientes en el sector energético, englobados en la reforma del sector, aunados al arribo de un nuevo Gobierno federal preocupado, según han anunciado públicamente, por promover con gran interés la autosuficiencia energética y el desarrollo de las zonas rurales, crean el entorno óptimo para el desarrollo de la industria del bioetanol y el aprovechamiento en nuestro país de los recursos básicos de los cuales depende esta industria.

 

El marco regulatorio contiene la integración de leyes, programas, estudios y permisos que consienten e impulsan la producción y uso del bioetanol. Tal es el caso de la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos (2008), la Ley de Hidrocarburos (2014), el Programa de Introducción de Bioenergéticos (2008), el Programa de Producción Sustentable de Insumos para Bioenergéticos y de Desarrollo Científico y Tecnológico (2008), el estudio Potenciales y Viabilidades del uso de Bioetanol y Biodiesel para el Transporte en México (2007), la emisión de la NOM-016-CRE-2016 que aprueba el uso de gasolina con el 5.8% de etanol (2016), y la modificación de la NOM-016-CRE-2016 que autoriza el incremento de hasta 10% de etanol en gasolinas-aun cuando recientemente ha sido revertida por razones procedimentales- en casi todo el territorio nacional, excepto en las zonas metropolitanas del Valle de México, Monterrey y Guadalajara (2017).

 

Experiencias y oportunidades para impulsar el bioetanol

 

Por un lado, la existencia de un problema tan grave de dependencia y, por otro lado, la disponibilidad de un marco jurídico y regulatorio que permite la participación de actores relevantes como lo es el sector privado, crean un entorno altamente propicio para impulsar de manera decidida la industria del bioetanol nacional y explotar las múltiples ventajas que presenta. En las zonas rurales, específicamente, hay al menos ocho aspectos relevantes que algunos autores han señalado con anterioridad y que podrían influir positivamente, en términos económicos y sociales.

 

  • --> Primero, activaría tierras en desuso o marginales. Se estima que hay 4.8 millones de hectáreas de tierras cultivables que están desaprovechadas. De éstas, aproximadamente 700 mil a 1 millón son suficientes para la producción de la biomasa adicional para cubrir la manufactura de bioetanol nacional requerida.
  • --> Segundo, crearía empleos y propiciaría una alta derrama económica. Se estima que la producción nacional de bioetanol para satisfacer el consumo doméstico genere más de 10 mil empleos, solo a nivel de plantas industriales de manufactura, con inversiones del orden de 10 mil millones de US dólares. Estas cifras excluyen las inversiones y empleos generados en el campo para suplir de biomasa a las plantas industriales, y a través de toda la cadena de manejo y distribución de este biocombustible.
  • --> Tercero, crearía una demanda sostenida de productos del campo y los agricultores locales tendrían la certeza de un ingreso permanente.
  • --> Cuarto, mejoraría el estado del sector agroindustrial, al estimular la creación de plantas de producción y terminales de almacenamiento. Más aún, atraería tecnología de punta que, a su vez, ayudaría al desarrollo de tecnología local.
  • --> Quinto, diversificaría la fuente de ingresos de los ingenios que, actualmente, se basan en la producción de azúcar. El reto más importante de los ingenios es su excedente de producción de azúcar, cercano al 20%, y que en palabras de Luis Ramiro García Chávez, Director General del Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, se estima que vaya creciendo con los años, por lo que se requiere buscar opciones como el bioetanol para aprovechar los recursos materiales y humanos existentes.
  • --> Sexto, favorecería inversiones en infraestructura de riego, carreteras, vías férreas, ingenios y plantas industriales.
  • --> Séptimo, sería un detonante para que los productores de materia prima se capaciten, especialmente en el manejo de plagas, en la preparación y nutrición de la tierra, y en la comercialización de su producto.
  • Finalmente, atraería la atención y el apoyo de la comunidades científica, tecnológica, industrial, agrícola, automotriz, de inversionistas nacionales y extranjeros, y del sector público y social. Todo lo anterior, permitiría desarrollar nuevas habilidades y destrezas e impulsar nuevos cultivos en el campo, y sería un motivo sólido para obtener apoyos impositivos, subsidios agrícolas y créditos para los individuos que trabajan la tierra y para las empresas que producen combustible.

Sin embargo, tal como ocurrió en Brasil, India, China y Estados Unidos de América, esto no será posible sin una directa intervención del Estado mexicano para promover esta industria con una serie de políticas públicas definidas que incluyan aspectos fiscales, comerciales y legislativos.

 

En México hay tierras cultivables adecuadas, tradición agrícola, sectores industrial y técnico capacitados e infraestructura de distribución y utilización, existente y en desarrollo, financiado por el sector privado. Un decisivo fomento a la producción nacional de bioetanol pudiera aportar grandes beneficios para la industria, el campo, el medio ambiente y la población en general, tal y como ha ocurrido en los países que se han revisado en este texto.

 

Para concluir, podemos decir que la utilización del poder político para resolver o paliar los problemas que apremiaban a los países revisados fue determinante. Evidentemente, fue necesario realizar un gran número de actividades legislativas y administrativas, decisiones difíciles y esfuerzos por involucrar a actores relevantes en el proyecto de uso de bioetanol como combustible. Las políticas públicas, como las aquí presentadas, se planean, diseñan, ejecutan, controlan y evalúan en un contexto socioeconómico determinado. No se realizan en un vacío. Las opciones con las que cuentan los tomadores de decisiones son estimuladas, formadas y limitadas por condiciones externas identificables y por demandas claras. Sin duda, la industria del bioetanol representa una excelente oportunidad para el actual Gobierno de impulsar el desarrollo rural y, al mismo tiempo, atacar la dependencia energética y problemas económicos, sociales y ambientales en un marco de sustentabilidad. Es esa visión, pericia, destreza, y articulación lo que esperan los ciudadanos de sus gobiernos.

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Referencias:

 

*/ Mauro Hoyer Romero. Presidente y Socio Fundador de la empresa MetaBioetanol. Maestro en Administración de Empresas, Henley Management College, Inglaterra; e Ingeniero en Energía y Combustibles, Universidad de Leeds, Inglaterra.

 

*/ Mauricio Méndez Santa Cruz. Director y Socio Fundador de la empresa MetaBioetnol. Doctor (PhD) y Maestro en Política Social y Administración, Universidad de Kent, Inglaterra.

 

[1]Autosuficiencia energética: el impulso al bioetanol. Hoyer, Mauro.

 

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