La Reforma Energética brinda nuevas perspectivas al sector eléctric

Coloca a la industria eléctrica en el sendero correcto para diversificar su matriz, integrar energía limpia, subsanar rezagos y brindar un trato justo a las comunidades donde se realizan los proyectos, afirma Fernando Zendejas Reyes, Subsecretario de Electricidad, en entrevista.

¿Cuáles han sido las enseñanzas de las tres subastas eléctricas de largo plazo que se han realizado?

Lo que la primera subasta nos dejó de éxito es que pudimos colocar energía limpia y financiar proyectos a buenos precios. Y la enseñanza fue que no se colocó nada de potencia y vimos que había que mejorar el diseño de la oferta de compra. En la segunda subasta ya se colocó potencia porque se revisó el precio de compra y éste fue mucho más razonable.

En la tercera subasta se aplicó la Cámara de Compensación que les sirve tanto a los vendedores como a los compradores de energía para garantizar las transacciones. La Comisión Reguladora de Energía (CRE) ahora está diseñando la que va a ser la cuarta subasta, obviamente con la misma participación del Centro Nacional de Control de la Energía (Cenace) y con el apoyo que requiera de la Secretaría de Energía (Sener).

Está ahora en marcha la primera subasta de mediano plazo. En la Sener, nos tocará realizar dos subastas de este tipo. Después, esta tarea se transferirá a la CRE y nosotros en la Sener nos dedicaremos sólo a planeación y política. En el último trimestre del año se espera que pueda ponerse en marcha la subasta de derechos financieros de transmisión.

Entonces, tarea hay y las enseñanzas son, al igual que en otro tipo de procesos, aprender que no es el fin del mundo uando algo no se coloca. Hay que estudiar las razones por las cuales no se pudo colocar tal producto y si existe la posibilidad de hacer ajustes. O ver si el mercado no lo está demandando, porque se puede obligar a nadie a comprar.

¿Qué significan las subastas para el país?

Para el país significa diversificar su matriz de generación y poder desfasar las plantas más obsoletas que estábamos arrastrando desde el régimen anterior, poder atraer nueva inversión y hacer financiables nuevos proyectos.

Además, nos ponen en la ruta correcta para cumplir con las obligaciones internacionales que tenemos en materia de energías limpias. La meta de 35 por ciento de energías limpias para el año 2024 está en la Ley General de Cambio Climático, en la Ley de Transición Energética y también es parte de las contribuciones que México comprometió en el Acuerdo de París. Además, nos ayuda a tener plantas más eficientes con mejores tecnologías, lo cual debe redundar en una mejoría para los bolsillos de los consumidores.

¿Cuáles son los pendientes y los proyectos en lo inmediato?

Buscamos la consolidación del mercado, con la entrada de más participantes. Tenemos que poner en marcha una segunda etapa, que es el mercado de hora en adelanto y las ofertas virtuales de energía. También la CRE pondrá en marcha el mercado de certificados de energías limpias (CELs) en el que va a administrar y verificar que los suministradores y los usuarios calificados participantes del mercado y los usuarios finales en abasto aislado estén cumpliendo con la obligación. La meta de 2018 para adquisición de CELs es de 5 por ciento y ya están publicadas las metas de 2019, 2020, 2021 y 2022. Va a ir aumentando progresivamente desde ese 5 por ciento a 12.9 por ciento en el 2022. A su vez, el Fondo Universal del Servicio Eléctrico va a sacar dos convocatorias más este año.

Un proyecto clave, convocado por la Sener, es la línea de transmisión eléctrica de alto voltaje en Baja California, donde el esquema prevé que el contratista encuentre el financiamiento, construya, opere y dé mantenimiento. Esperamos que sea de 30 años esta contratación, con una tecnología de corriente directa de alto voltaje que no se ha utilizado en México, con 700 kilómetros lineales, que ofrece la posibilidad de unir una de las “islas eléctricas” que nos quedan.

Baja California Norte por ahora tiene un importante intercambio con su vecino del norte, pero no puede intercambiar ni comprar electricidad con el resto del país, lo cual nos parece que no es deseable. Tampoco es una región poco poblada. En realidad, los cuatro municipios del norte del estado tienen un gran desarrollo industrial y mucha población, por lo que es importante que ellos también estén interconectados. Creo que ése es el proyecto más ambicioso que tenemos para fin de sexenio.

¿Luego vienen otras licitaciones de transmisión a mediano y largo plazo?

Sí, CFE ya está licitando la línea Yautepec-Ixtepec, de Oaxaca al centro del país. Será con corriente directa y en algunas partes con corriente alterna. Habrá ciertas obligaciones de contenido nacional, igual que en la línea de Baja California Norte. También está la posibilidad del cable submarino que llevaría electricidad de Sonora a Baja California Sur para conectar a la otra “isla”, lo licitaría también la CFE.

En el Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (PRODESEN) hay otros proyectos en un escenario a 15 años. Uno de los más relevantes que, si bien no se va a poner en marcha en esta administración, sí podría hacerse en algún momento del próximo lustro, sería la línea de transmisión fronteriza para unir Tamaulipas con Sonora, con la posibilidad de ampliar el intercambio con Estados Unidos.

Por ahora, salvo por California y Baja California, el resto de la frontera no tiene un intercambio robusto y constante. No hay programas firmes de importación-exportación con ERCOT (Electric Reliability Council of Texas). Faltan interconexiones entre Sonora y Arizona, Chihuahua y Nuevo México. Hacia los vecinos del sur tenemos intercambio, sobre todo exportación hacia Guatemala y Belice. Podría hacerse más con el Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central (SIEPAC), aunque ese proyecto ha encontrado cierta lentitud en decisiones burocráticas de varios países. También podría ser factible, ¿por qué no?, para vender energía renovable a nuestros vecinos en ambas fronteras en el futuro.

¿Tenemos niveles suficientes de competencia en el mercado eléctrico? ¿Cómo podemos elevar el número de jugadores y que no haya jugadores dominantes?

Venimos de un esquema de monopolio estatal, si bien hay grandes empresas que apostaron mucho al esquema anterior de los productores independientes de energía (PIE), ahí están los españoles y los japoneses. Ahora tenemos un mercado eléctrico. Alcierre de 2017 teníamos registrados 67 participantes, de los cuales más de la mitad ya estaban operando y otros habían obtenido el permiso, pero no estaban operando dentro del mercado.

Un punto importante era garantizar, a través de la separación legal entre sus nuevas subsidiarias y filiales, que la CFE no tuviera un poder dominante en el mercado ni que ninguna de sus seis empresas generadoras tuviera poder regional.

¿Qué otra forma hay para incentivar mayor participación de nuevos jugadores en el mercado?

Transparencia, para dar certeza a la inversión; reglas claras, regulación consistente con prácticas internacionales, y también escuchar a la industria. Está el Manual de Coordinación de Gas Natural que se publicó en diciembre pasado y hay varias empresas transportistas de gas natural que tienen su permiso de parte de la CRE que consideran que ese manual fue más allá de lo que debió haberse redactado. Sienten que ellos no tienen por qué tener una relación directa con el Cenace porque ellos son transportistas de gas natural y que ahora tendrían obligaciones de reportar a ese organismo. Incluso ya ha habido demandas de juicio de amparo contra estas obligaciones. Para nosotros como autoridades, es importante tener la sensibilidad de conocer las mejores prácticas y perfeccionar y resolver los problemas. Creo que esta apertura, esta mayor transparencia y esa consistencia regulatoria atrae certeza a las inversiones y fomenta mayor participación.

En el caso de los suministradores, hay lugares donde las pérdidas no técnicas en distribución son muy altas por rezagos históricos. La zona que pertenecía a Luz y Fuerza del Centro tenía una problemática muy importante, por lo que algunos suministradores dicen que no quisieran absorber costos de veintitantos por ciento en pérdidas porque, aseguran, los sacan del negocio y no los hacen competitivos. Los suministradores calificados hoy concentran sus operaciones en Monterrey, donde no hay tal problemática, pero aún se preguntan cuándo podrán entrar al Valle de México.

¿La nueva estructura de la CFE es funcional y eficiente?

Ahora CFE tiene nueve subsidiarias y cinco filiales. La diferencia es que las subsidiarias se consideran empresas productivas del Estado (EPE), mientras que las filiales se organizan bajo el derecho privado del lugar de su constitución. Cuatro de las cinco filiales están constituidas en México y la internacional en Delaware, Estados Unidos.

El esquema da flexibilidad a las filiales para actividades que no son estratégicas en la Constitución. Por ejemplo, CFE Transmisión y CFE Distribución jamás podrán ser filiales bajo este régimen. En cambio, cualquiera de las seis empresas CFE Generación podría ser una filial, al igual que CFE Suministrador de Servicios Básicos, pero uno de los candados que tiene la Ley Orgánica de la CFE es que para poderse convertir en filial y estar bajo el derecho privado, tienen que ser sustentables. Las EPE de generación y la de suministros básicos, por ahora, todavía tienen importantes retos de pasivo laboral y ciertas ineficiencias que aún no les permiten emigrar al esquema de filiales, pero en el futuro podrían hacerlo.

La obligación es no poder compartir información entre esas empresas de CFE para que las EPE generadoras compitan entre sí, se puedan asociar con otras empresas y empezar a aprovechar las herramientas que les da la Reforma. Tenemos un proyecto con este tipo de asociación en Tula, Hidalgo, que es una termoeléctrica que se reconfiguraría para eliminar la generación más contaminante con inversión privada.

¿Cómo vamos en la meta del 35 por ciento de generación con energías limpias para el 2024?

Vamos muy bien. A la fecha con lo que se ha estado incorporando de generación adicional, ya estamos en un 29 por ciento. Obviamente las subastas de largo plazo ayudan mucho para llegar a esa meta. A la fecha se están construyendo más de 60 plantas de energía limpia. En 17 estados del país habrá por lo menos una planta con generación eléctrica limpia. Los instrumentos que brinda la Reforma, los Certificados de Energía Limpia y la administración del mercado por parte de la CRE y las obligaciones publicadas, apuntan en esa dirección.

Son 8,600 millones de dólares las inversiones que corresponden a las primeras tres subastas y se materializarán muy pronto. Pensamos, en el caso de los hidrocarburos, “es que en aguas profundas son ciento y tantos mil millones de dólares” de nuevos compromisos de inversión; pues sí, pero en 30 años. Las inversiones de las subastas eléctricas se están construyendo en 3 ó 4 años, se materializan muy rápido. En cinco años ha aumentado la capacidad eólica y solar del país en 330 por ciento. No es tan fácil como parece. Ya son 4,279 MW de energía de estas dos tecnologías. Y esta nueva manera de desarrollar y anclar proyectos nos pone como un ejemplo internacional de precios.

En el ámbito de la distribución y de las redes inteligentes, ¿dónde estamos y hacia dónde estamos caminando?

Aún se puede mejorar mucho la medición y la distribución.

La CFE ha estado trabajando en la sustitución de los medidores.

Todavía vemos en las casas de México los aparatos antiguos que funcionan con un disco y que son manipulables y difíciles de leer. Debemos caminar hacia las redes eléctricas inteligentes con la comunicación bidireccional en tiempo real, no sólo para cuestiones de medición de consumo, sino también para poder solucionar contingencias rápidamente y restablecer el servicio.

En el PRODESEN 2017-2031 tenemos previsto que se construya más transmisión y, dentro del Programa de Redes Eléctricas Inteligentes que se publica cada tres años, que se desarrollen 21 proyectos específicos dentro de los próximos 7 años que tendrían una inversión de unos 11,600 millones de pesos no sólo para permitir al usuario interactuar con la red, sino también al transportista para que esté revisando dónde pueden estar las oportunidades de mejora. Creo que ese es el siguiente paso, para tener mayor interacción, mayor eficiencia y que el transportista pueda medir con una mejor exactitud y evitar pérdidas.

Una de las cosas que ha hecho la Reforma es borrar distorsiones que teníamos en el pasado, como la sensación de que, por haber un solo oferente, teníamos un el precio único, limitado. Una de las enseñanzas que nos deja la Reforma es que las cosas tienen un costo y que debemos de aprender a utilizarlas de manera más eficiente y evitar cualquier tipo de desperdicio. Es un incentivo perverso que no tengas que pagar el verdadero costo, porque entonces no valoras y utilizas de más. Esto es nocivo para el sistema y para el país en términos ambientales y financieros.

¿El gas natural es un combustible de transición? ¿Las elevadas importaciones desde Estados Unidos no son malas para la seguridad energética de México?

Al haber abundancia de gas en Estados Unidos, bajó mucho de precio. La reconversión de plantas y la mayor utilización de gas natural han permitido que bajo esta administración haya habido una importante baja en las tarifas y evitado que se generen mayores emisiones de gases de efecto invernadero. A diferencia de otras naciones de América Latina, nosotros somos, y éramos, muy dependientes de los combustibles fósiles para la generación eléctrica. En Colombia y Brasil, por ejemplo, un 80 por ciento de su generación es con hidroelectricidad porque tienen el Amazonas, pero México está a la misma altura en el globo que el Desierto del Sahara, entonces no nos damos cuenta de que nuestro país podría ser mucho más árido de no ser por las zonas montañosas.

El gas ha ayudado a bajar las emisiones, a obtener mejores precios de la electricidad y para modernizar. Nos ha ayudado también para tener mayores recursos para invertir en otras cosas. Así, el gas natural debe ser visto como un instrumento y no como un fin en sí mismo.

Más de la mitad de la electricidad que se genera en el país es a partir del gas natural, por lo que es importante el esfuerzo que se está haciendo para que haya nuevos contratos en materia de exploración y extracción de gas natural en busca de mayor participación privada y mayor producción nacional.

Los excedentes de producción del lado de Estados Unidos se colocan aquí y evitan una sobreoferta allá que rebasaría su capacidad de almacenamiento y que implicaría que cayera el precio. Aunque a veces escuchamos una retórica geopolítica del otro lado de la frontera, sería ingenuo pensar que ellos mismos dejarían de vendernos gas, dinamitando a su propia industria petrolera simplemente por tomar represalias contra México. Más allá la retórica, la relación comercial energética bilateral es muy buena y es parte de una simbiosis que debe de continuar y es de ganar-ganar.

En materia de impacto social, hay proyectos energéticos trabados por diferencias con comunidades. ¿Cómo podemos destrabar esto?

La Ley de la Industria Eléctrica obliga a que la Secretaría de Energía reciba la evaluación del impacto social de los desarrolladores de los proyectos. En esa evaluación deben estar identificadas las comunidades que van a ser impactadas directamente por un proyecto energético. A partir de esa evaluación, hay varias etapas de negociación, mediación y, en su caso, realización de avalúos y establecimiento de servidumbres, que nos dan mayores herramientas de tipo social.

Ya tenemos experiencias de consultas indígenas y juicios en materia agraria, y también es cierto que ha habido una multiplicidad de criterios en el Poder Judicial de la Federación. A veces nos notifican de demandas idénticas que se presentaron en diferentes juzgados con diferentes fallos. En un caso, el juez niega la suspensión señalando que la actividad energética, sea cual sea, es de interés social y de orden público, por lo que el interés particular no puede estar sobre el interés general y que los beneficios son mayores que la posible afectación que pudiera tener el quejoso que presentó el amparo. Pero en otro juzgado, a veces hasta del mismo estado de la República, el juez dice que existe la posibilidad de que se les despoje de sus tierras, que es uno de los agravios que se manejan en las demandas, y por tanto ordenan la suspensión. En ocasiones ni siquiera está notificada la autoridad cuando la suspensión ya se otorgó.

De hecho, lo que se suspende no es en sí la construcción del proyecto, sino el permiso, sea de generación o de transporte de gas natural. Si el permiso está suspendido, no existe la posibilidad de ejecutar el proyecto.

Parecería, entonces, que los fallos judiciales son arbitrarios.

No, hay que entender qué es lo que funciona. Tenemos casos muy exitosos. El parque eólico de Mitsubishi en Juchitán, Oaxaca, por ejemplo. El proyecto original fue el de Mareña Renovables en otro municipio, hubo problemas sociales y mucha oposición. Se tuvo que hacer un rediseño muy importante y se estableció una consulta indígena que duró nueve meses en asambleas. Hubo la participación de autoridades en la fase informativa y en la fase deliberativa. La consulta en su totalidad está grabada en 90 discos compactos DVD. Hay una versión estenográfica de cada una de esas asambleas, todo ello efectuado por la Secretaría de Energía con estándares internacionales y cumpliendo con los tratados firmados en la materia. Finalmente la población dio su consentimiento y ahora se está dando el desarrollo del proyecto y habrá importantes beneficios sociales.

Hay dos intereses que debemos balancear como autoridad y como mexicanos. Por un lado, queremos los proyectos e inversión, evidentemente, queremos un mayor desarrollo de la industria, un mercado eléctrico más robusto; pero por el otro lado queremos comunidades contentas y que obtengan beneficios de esos proyectos. Si bien es cierto que el viento no es propiedad de nadie, las tierras sí le pertenecen a alguien y debe darse una contraprestación justa.

Vienen empresas con experiencias en otros países. Por ejemplo, las ?first nations?, los indígenas de Canadá, tienen protecciones. Entonces, las empresas de origen canadiense en México tienen mucha experiencia en negociación con comunidades. En general o que hemos visto que funciona es que la empresa que va a desarrollar el proyecto tenga sensibilidad, una buena comunicación, que explique a las comunidades y participe de los beneficios.

¿Está la Sener convencida de que se están aplicando los criterios adecuados en la licencia social?

En la Secretaría hemos impulsado criterios uniformes. Solicitamos la atracción de los juicios de amparo del proyecto Eólica del Sur por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Hay ya varias tesis aisladas de junio de 2016 que son muy favorables a lo que se ha estado haciendo, queremos que sea jurisprudencia y ya tenemos criterios de la Suprema Corte que señalan que los actos de la CRE no son objeto de suspensión. Queremos que se entienda que bajo la Ley de Amparo, el aprovechamiento de recursos naturales en materia energética está prohibido de suspenderse en esa Ley.

Entonces, como autoridad, estamos haciendo tres cosas: (1) Sensibilizar a las empresas de que tienen que compartir la información correcta y que tienen que pagar contraprestaciones justas a las comunidades, (2) Hacer consultas indígenas cuando se requiere, justas, apegadas a Derecho, que permitan a la comunidad hablar y expresarse, (3) Impulsar criterios uniformes en los juzgados.

Yo entiendo a la industria y entiendo la preocupación y la incertidumbre que los procesos y los juicios pueden generar. Pero también apelo a la sensibilidad y necesidad de obtener esta licencia social. Teniéndola y entendiéndose bien, los proyectos salen de maravilla.

(Las entrevistas en esta edición de "Energía a Debate" fueron realizadas por David Shields y Ulises Juárez).