Campos petroleros transfronterizos: un reto para la diplomacia mexicana
GEORGE BAKER*
En una reunión en Los Pinos con ejecutivos de algunas petroleras de Houston el 18 de diciembre del 2006, el presidente Felipe Calderón, acompañado por su gabinete económico, declaró lo mismo que Andrés Manuel López Obrador hubiera afirmado en caso de haber ganado la presidencia: ?En materia petrolera, no habrá cambios constitucionales.?
No es del dominio público el contexto en que hizo esa declaración, pero puede inferirse que habría sido abordado el tema de alianzas estratégicas entre las petroleras internacionales y Petróleos Mexicanos (Pemex).
Bien. Que no haya cambios constitucionales. Sólo que este planteamiento, o postura, no resuelve una serie de cuestionamientos que afectan tanto la soberanía nacional como la seguridad energética. Mencionamos cuatro :
1. DESARROLLO DE CAMPOS EN AGUAS PROFUNDAS
Pemex dice que existe un ?recurso prospectivo? de 25.3 mil millones de barriles de petróleo equivalente (bpce) en yacimientos en aguas profundas, mayor de 500 metros de tirante de agua, en el Golfo de México, (Milenio, Nov. 6, 2006). El cuestionamiento es ¿cómo explorar y explotarlos, cuando Pemex carece de los elementos para hacerlo, entre ellos los cuadros gerenciales y la capacidad de ejecución?
De hecho, Pemex ya esta perforando pozos exploratorios en dos provincias petroleras en aguas profundas del territorio nacional. Uno, en Campeche Profundo, ha encontrado crudo muy pesado, difícil de recuperar. Otro, en Coatzacoalcos Profundo, ha encontrado gas, pero no en cantidades. El reto tecnológico en ambos áreas es la explotación de manera económica. Otra área de mucho interés es el área en el norte conocido como Perdido, donde existen varios campos que crucen la frontera marítima con Estados Unidos. Pero las profundidades de agua están en el rango de 2,000 a 3,000 metros, y la disponibilidad en el mercado de plataformas de perforación diseñados para tales tirantes o no existe o viene siendo escasa y cara.
Por cierto, durante el sexenio foxista, técnicos de Pemex presentaron ponencias en foros internacionales acerca de los pozos que estarían por perforar, entre ellos, algunos en Perdido, donde, en el lado estadounidense, tiene una concesión en desarrollo la petrolera Shell. Ahora, con el nuevo gobierno, parece que Pemex ha cambiado de enfoque y los tres proyectos principales: Ku-Maloob-Zaap, Crudo Ligero Marino y Chicontepec. Por el momento, no hay noticias que indiquen que Pemex piense perforar pozos en Perdido.
2. UNA DISCUSIÓN RESTRINGIDA
Ha sido muy restringida hasta ahora la discusión sobre cómo entrar a aguas profundas. A juicio de algunos, dónde haya petróleo en México, sólo Pemex debe estar como operador, con tecnología de punta o con la tecnología que sea. Otros dicen que existen ?mercados? donde Pemex puede comprar la tecnología, asesoría y servicios de ingeniería para enfrentar los múltiples retos en el camino. Uno de estos retos, por cierto, es el cuidado del medio ambiente, si se quiere evitar otro Ixtoc I, el pozo en aguas someras que derramó más de 5,000 barriles diarios de petróleo crudo durante más de seis meses durante 1979-80. Se decía, en su momento, que era el peor accidente ambiental registrado en la historia del planeta.
En su comparencia ante la Comisión de Energía del Senado el 22 de noviembre de 2006, el entonces director general de Pemex, Luis Ramírez Corzo, hizo una presentación recomendando que el Congreso diera consideración a varias medidas, entre ellas, las alianzas estratégicas entre Pemex y empresas petroleras internacionales que cuenten con experiencia exitosa en campos ubicados en aguas profundas (Fig. 1).
En el intercambio con los senadores, señaló que ?los proyectos de aguas profundas requerirán, por cierto, una tecnología total y completamente diferente a la que hemos utilizado en los últimos 20 años en este país, cosa que sin duda nos va a plantear que cambiemos la concepción de cómo la paraestatal debe de hacer sus inversiones de corto y mediano plazo en materia de exploración de nuevos yacimientos? [pág. 79 de la versión estenográfica].
En la sesión de preguntas y respuestas, hubo un cuestionamiento sobre los elementos necesarios para convertir un ?recurso prospectivo? a reserva. Contestó el director general: ?Se necesitan tres cosas: inversión, capacidad de ejecución y tecnologías, tres de los rubros que necesariamente hay que contestar cómo podemos acceder en forma eficiente a ese recurso, sobre todo el de aguas profundas.?
En relación a las prácticas a nivel internacional, dijo categóricamente que ?no hay proyecto en el mundo de esta naturaleza, que no sea a través de alianzas estratégicas entre las mayores compañías petroleras del mundo (...). ¿Por qué? Simplemente porque el riesgo involucrado en la naturaleza y la cantidad de inversión requerida no es sustentable para una sola empresa participar en él.? [pág. 165 de la fuente citada].
3. TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA DE PUNTA.
No todo el mundo está de acuerdo de los planteamientos del ingeniero Ramírez Corzo, sobre todo en relación a la tecnología de punta para aguas profundas. En un extenso ensayo en la revista Este País (septiembre 2006), el economista y también ex director general de Pemex, Adrián Lajous, dio a entender que es un mito que las empresas petroleras internacionales cuentan con tecnología exclusiva. Señala que ?Pemex considera que el principal obstáculo que enfrenta para hacer [la exploración en aguas profundas] es de carácter tecnológico y ha reiterado que las tecnologías relevantes son propiedad exclusiva de las grandes empresas petroleras. El corolario de este diagnóstico es que Pemex sólo puede emprender proyectos en aguas profundas asociándose con dichas empresas. Por esta razón tendrían que modificarse leyes y preceptos constitucionales que lo impiden.?
?Este diagnóstico?concluye el economista?es incompleto e impreciso?. Agrega: ?Existen mercados?si bien altamente concentrados?de tecnología, servicios petroleros, equipos de perforación, ingeniería y construcción de instalaciones marinas a los que acuden las grandes empresas petroleras para el desarrollo de sus propios proyectos en aguas profundas? [pág. 48 de la fuente citada].
En su exposición del 22 de noviembre en la Cámara de Senadores, dos meses después, el ingeniero Ramírez Corzo insistió que ?las tecnologías de punta no están a disposición del mercado. Es precisamente la palanca de valor de las empresas privadas, las principales compañías petroleras que a través de esta razón logran su participación en las actividades relacionadas con el acceso a reservas, y es así que la mayor parte de estas inversiones se dan en alianzas estratégicas entre estas empresas, las que poseen estas tecnologías y las que no las poseen? [pág. 160 de la fuente citada].
Esta dinámica explica la asociación entre Shell, Petrobras y Statoil en un proyecto en aguas profundas en el Golfo de México en el lado de Estados Unidos. Se observa que este punto crítico ?¿existen o no existen mercados que venden las tecnologías necesarias para la explotación exitosa de campos en aguas profundas??, que debe ser resuelto con datos empíricos, ha entrado en esferas ideológicas, casi metafísicas.
4. ACUERDOS PARA EL DESARROLLO INTEGRAL DE CAMPOS TRANSFRONTERIZOS
Los campos transfronterizos son aquellos campos petroleros que rebasan los límites entre dos o más países. En el Mar de Norte, por ejemplo, sucede, aunque con poca frecuencia, que algunos campos cruzan los límites de tres países. Allá, como en otras partes del mundo, existen acuerdos entre los países involucrados para normar el desarrollo integral de un campo.
En relación con los próximos proyectos de perforación de empresas petroleras en el lado texano del Golfo de México, el Ing. Ramírez Corzo advirtió que ?empiezan a diseñar sus proyectos de desarrollo, los cuales sucederán en muy corto plazo, el año que entra [2007] empiezan las compañías a empezar a perforar ya con efectos de explotar el yacimiento. En ese momento, va a haber una migración del recurso que está en nuestro territorio hacia el de ellos.
?Entonces la urgencia es de legislar bajo un concepto de legislación internacional que fácilmente puede ser, creemos, integrado a la legislación del Tratado Internacional de Polígono Occidental que ya existe [desde el año 2000] y colgar de esa legislación, que es a nivel constitucional, la posibilidad de entrar en los que internacionalmente se llaman convenios de unitización.? Señala que tal convenio ?habría que firmarlo con la parte del gobierno de los Estados Unidos y de las empresas privadas que están por desarrollar esas reservas.? Observa que ?lo primero que hace un convenio de unitización es reconocer la propiedad y el valor económico de la parte del recurso medible que está en nuestro territorio, aunque sea explotado por ellos.?
Pemex ya cuenta con información técnica preliminar que indica un recurso prospectivo de 4 mil millones de barriles de crudo equivalente en toda la provincia del Perdido, de la cual la mayor parte (90%) se encuentra en el lado mexicano, (Milenio Nov. 6, 2006). De estos recursos, tres son en estructuras transfronterizas [ver Mapa 1; pag. 31 de la fuente citada]; y el ingeniero Ramírez Corzo comentó que ?idealmente, para obtener un mayor volumen original de hidrocarburos a ser producido, habrá que pensar en un desarrollo conjunto de estas tres estructuras. No tenemos las dimensiones ni la medición del recurso actualmente, nada más tenemos la configuración de que existen y de que tienen recurso prospectivo importante? [pág. 188-189 de la versión estenográfica].
El tratado internacional a que refiere el director general trata del área en el mar más allá de los 200 millas de la zona económica exclusiva entre México y Estados Unidos. En el año 2000, este tratado sobre el Polígono Occidental estableció una banda de 1.4 millas náuticas en la cual, por 10 años, habría una moratoria en la explotación. Este período terminará en junio de 2010 (ver Mapa 2 de la fuente citada).
La urgencia, insistió Ramírez Corzo, consiste en el escenario en que ?hay una migración natural por efecto de diferencial de presión del petróleo o el hidrocarburo que se encontraría en territorio mexicano a la parte de desarrollo en Estados Unidos. Quedaríamos en total indefensión en el caso de que este desarrollo continúe y nosotros no poder [sic] tener acceso a la explotación de estos yacimientos? [pag. 32 de la fuente citada].
¿CAMBIOS CONSTITUCIONALES?
Las distintas versiones escuchadas difieren sobre el carácter y la necesidad de cambios constitucionales en materia petrolera. Nuestra conclusión, basada en más de 25 años de seguimiento sobre el sector petrolero mexicano es ésta: céteris paribus (siendo igual todo lo demás o, en inglés, ?all other things being equal?), no hay que cambiar la constitución. Pensamos que se podría adecuar el marco jurídico sólo en las leyes secundarias, entre ellas, la Ley Reglamentaria del Artículo 27 en materia petrolera, la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, la Ley de Organismos Públicos y las leyes de Obra Pública y Adquisiciones y Arrendamientos del Sector Público.
La adecuación legislativa no terminará con ajustes a las leyes existentes, sino también requerirá nuevas leyes, entre ellas, una ley para crear un entre regulador o ?directorado petrolero? que cuidaría el patrimonio nacional en relación a obras y proyectos en aguas federales. Esta instancia reguladora corresponderá a las que ya existen en muchos países que son exportadores de petróleo crudo, entre ellos Noruega, Brasil, Canadá y Estados Unidos.
Pero en México, la premisa de céteris paribus es peligrosa. Como comentó un country manager de una petrolera internacional, ?Un país puede contar con las mejores leyes del mundo en material petrolera, pero si ellas, a su vez, no cuentan con el apoyo de la opinión pública y el compromiso de la sociedad de impulsar el desarrollo de la industria petrolera nacional con la participación de nosotros, entonces, las leyes carecen de importancia en la práctica y el ambiente de inversión no es atractivo.?
El comentario sobreentendido ?o el entre líneas, como dicen? tiene dos vertientes. Primero, en el México de hoy casi no existe ningún apoyo de la opinión pública a favor de la idea que empresas petroleras participen con Pemex en proyectos en conjunto a cambio de compensación ajustada a las condiciones del mercado. Segundo, para asentar el compromiso de sociedad a este nuevo paradigma, sería conveniente plasmar los nuevos conceptos en la Constitución.
En otras palabras, es posible que por argumentos técnicos-jurídicos pudiera no ser necesario cambiar la Constitución, pero por argumentos socio-políticos sí es necesario. O, en forma sintética, no, pero sí.
¿En qué debe de consistir el cambio primordial en la Constitución? Tomando el caso noruego como paradigma, el cambio no tiene que ver con tecnicismos, sino con una reorientación de 90 grados: la visión que hoy gira alrededor del Estado y su deseo de controlar la renta petrolera (una visión plasmada en leyes cuya perspectiva está centrada en Pemex) tiene que cambiar para que sea la sociedad en su conjunto la que va a impulsar y sacar provecho de la renta petrolera.
Es decir, en vez de la pregunta eterna de ¿qué hacer con Pemex?, vamos a preguntar ¿cómo impulsar la industria petrolera, no a nivel de un organismo paraestatal, sino a nivel de la economía nacional en la que estarán involucrados cientos de actores, entre ellos, empresas petroleras especializadas?
RETO PARA LA DIPLOMACIA MEXICANA
Hoy día, el ente regulador que en Estados Unidos maneja las licitaciones públicas para la explotación de petróleo en aguas federales es el Minerals Management Service (MMS). Esta dependencia también maneja permisos de unitización, una práctica común en tierra y en el mar. Sólo que hoy carece de autorización para otorgar permisos de unitización de carácter transfronterizo.
Es decir, aunque existiera la mejor voluntad por parte de México para alcanzar un acuerdo y obtener un permiso de este tipo, la MMS no cuenta con la normatividad ni las facultades para responder a las solicitudes de Pemex para acuerdos de unitización. Nos han dicho que la producción que salga de pozos ubicados en aguas federales será contabilizada y fiscalizada como producción de yacimientos de Estados Unidos ?y no importa que una porción de la producción pudiera corresponder a la extensión del yacimiento en aguas mexicanas.
La situación, desde la óptica mexicana, es aún más grave que la que planteó Ramírez Corzo en su presentación a los senadores. En esta coyuntura tendría que intervenir la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) con iniciativas para entablar pláticas con sus homólogos en Estados Unidos para explorar las posibilidades de formalizar acuerdos que permitan el desarrollo bilateral de campos transfronterizos. Habría que tocar muchas puertas en muchas y muy diferentes instancias de gobierno.
CONCLUSIONES
Parece factible (aunque poco probable) que Pemex pudiera participar como socio minoritario en un proyecto de explotación de un campo transfronterizo desde el lado estadounidense de la frontera marítima común, con el fin tanto de proteger el patrimonio de México como de avanzar sus conocimientos y capacidad de ejecución. Ese paso sería una solución innovadora, pero de tipo cortoplacista.
La solución más responsable sería replantear el marco y la dinámica de la industria petrolera nacional para impulsar el desarrollo de nuevos mercados, actores y cadenas de abastecimiento de bienes y servicios. Así, se vería el desarrollo de Pemex como empresa con perfil internacional como efecto colateral de este esfuerzo de redefinición. Aunque quisiéramos que no fuera así, los esfuerzos para ?fortalecer Pemex? como una finalidad en sí misma producirán sólo resultados decepcionantes.
Se desconoce cuál es la visión del presidente Calderón y su gabinete económico sobre este marco más amplio. Sin embargo, como medida precautoria, sería prudente que funcionarios de la SRE, la Secretaría de Energía (Sener) y el propio Pemex fueran a sondear en Estados Unidos cuáles son las opciones en cuanto a (1) los campos transfronterizos y (2) los tratados (o acuerdos, en su caso) de unitización.
Por cierto, nos ha comentado el vocero de la MMS que ?sigue habiendo pláticas entre oficiales de la unidad de temas internacionales y homólogos mexicanos.? La fuente desconocía la afiliación institucional de tales homólogos.
Al obtener más información, se podría volver a analizar la conveniencia y oportunidad de cambios constitucionales. Sólo que, como hemos visto, estos ?cambios? no pueden quedar solamente en palabras o adecuaciones a un documento. Tendrán que cambiarse el discurso público sobre el carácter y la dinámica de la industria petrolera nacional, lo cual tomará tiempo.
Tal vez tiene razón el presidente Calderón: no habrá cambios constitucionales en este sexenio?sino en el que sigue.
Bibliografía
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Bueno Torio, Juan. ?Alianzas Estratégicas en PEMEX,? presentación a la Academia Mexicana de Derecho Energético, ITAM, 23 de noviembre de 2006. 6p.
Comisión de Energía, Senado de la República Mexicana, Versión estenográfica de la Reunión de Trabajo ? realizado el 22 de noviembre de 2006. Comparecencia del C. Ing. Luis Ramírez Corzo, Director General de Petróleos Mexicanos, 192 pp.
Lajous, Adrián. ?México: producción y reservas de petróleo y gas natural.? Este País (México, DF), pp. 38-48, septiembre de 2006.
Ramírez Corzo, Luis. ?Comparecencia del Director General de Petróleos Mexicanos ante la Comisión de Energía del Senado de la República,? México, DF, 22 noviembre de 2006.
*Es doctor en Historia, egresado de la Universidad de Duke. Ha sido profesor invitado de la facultad de Filosofía y Letras de la UNAM. Es director de la consultoría México Energy Intelligence, con sede en Houston, Texas. Realiza reportes ejecutivos sobre el sector energético de México. (www.energia.com, g.baker@energia.com).
