El financiamiento del sector de la energía
Se requieren reformas y nuevos paradigmas para dar viabilidad a las empresas públicas, asegurando que éstas operen en forma eficiente y competitiva dentro de una política energética de Estado.
ERNESTO MARCOS GIACOMÁN*
El sector energético es estratégico, base fundamental de nuestra economía, factor importante de nuestras relaciones con el mundo globalizado y tiene la capacidad para cumplir una función prioritaria como motor de nuestro desarrollo futuro. Requerimos energía para crecer y para aumentar nuestra calidad de vida. El desarrollo del sector explica en buena medida el comportamiento de nuestras variables económicas fundamentales.
En los últimos 5 años, México ha vivido una coyuntura muy favorable derivado de los altísimos precios que ha alcanzado el petróleo. Con base en esta bonanza petrolera, el gobierno federal promovió el uso del mecanismo conocido como Pidiregas para financiar casi el total de la inversión productiva en el sector de la energía que el Congreso autorizó durante los últimos años, provocando un aumento de 43 mil millones en el saldo del endeudamiento por Pidiregas, solo para Petróleos Mexicanos (Pemex). En el caso de Comisión Federal de Electricidad (CFE), prácticamente todo el crecimiento en la capacidad de generación eléctrica se financió a través del esquema de Productores Independientes de Energía.
Los ingresos extraordinarios de divisas explican, en buena medida, el equilibrio macroeconómico alcanzado, pero están derivados de factores externos sobre los que no tenemos una influencia directa. Todos estos elementos parecen estar revirtiendo su tendencia favorable para México. ¿Será la tormenta perfecta?
PRODUCCIÓN Y RESERVAS DE HIDROCARBUROS
Ha sido evidente la estrategia de maximizar la producción de petróleo crudo. Desde hace casi 30 años, el campo supergigante de Cantarell ha definido el perfil de esa producción, representando todavía el 60% de la producción nacional en el 2005. Ese yacimiento produjo 1.8 millones de barriles diarios (b/d) en 2006, 1.6 millones de b/d en 2007 y se anticipa una producción de 1.4 b/d en 2008. Su máxima producción fue de 2.2 millones de b/d en el 2004. Es muy difícil que la producción otros campos compense esta declinación.
Las reservas probadas de hidrocarburos cayeron 51.7 % en el periodo 2000-2006, de 34.1 a 15.5 mil millones de barriles de crudo equivalente. Las revisiones y reclasificaciones representan un poco más de la mitad de esta reducción. La relación reservas-producción para reservas probadas se redujo de 22.2 a menos de 10 años. Para reservas de crudo, la vida promedio es de 9.3 años. Las reservas probables se incrementaron en 25 % en virtud de la reclasificación de reservas probadas a probables, pero la suma de reservas probadas y probables tuvo una caída de 31.3%. Aún cuando la tasa de reposición de reservas se ha elevando recientemente, para los últimos 6 años sólo se pudo reponer el 28% del petróleo y gas extraídos.
Esta tendencia parece irreversible. Las exportaciones de hidrocarburos líquidos llegaron a su nivel máximo en 2004. Si se consideran las exportaciones netas, incluyendo la balanza de petrolíferos, la declinación se inició desde 2003. ¿ Conviene mantener exportaciones a su máximo nivel posible para empezar a importar crudo en unos cuantos años? El debate sobre nuestra plataforma de exportación de petróleo resulta inevitable.
CONTRIBUCIÓN FISCAL DEL SECTOR ENERGÍA
La contribución fiscal de Pemex alcanzó en 2006 más de 70 mil millones de dólares y el monto acumulado en el sexenio rebasó la cifra de 250 mil millones de dólares. El pago de impuestos por parte de Pemex ha significado, en promedio, el 5.6% del PIB durante el sexenio. Para el año pasado (2006) llegó a representar el 8% del PIB y ya significa alrededor del 40% de los ingresos fiscales del Gobierno Federal.
La fórmula fiscal aplicable a CFE ?un derecho sobre el valor contable de los activos del organismo? parece tener como único propósito no afectar la hacienda pública con la inevitable canalización de subsidios a ciertos usuarios del sistema eléctrico.
El régimen fiscal aplicable al sector energético no es competitivo a nivel internacional y distorsiona la toma de decisiones al interior de los organismos. La dependencia excesiva de los ingresos petroleros por parte de la hacienda pública nos hace vulnerables, como país, a la inevitable volatilidad del precio del petróleo.
Este monto sin precedente de ingresos del gobierno se destinó al gasto corriente, tanto a nivel federal como en los gobiernos locales. Excepto por los recursos canalizados a financiar programas sociales indispensables, el destinar estos recursos extraordinarios a gasto corriente ha significado una oportunidad perdida para México. Además, con el precio del petróleo en 60 dólares por barril, fuimos capaces de quebrar a Pemex.
ESTRUCTURA FINANCIERA DE PEMEX
Pemex está técnicamente quebrado. Sus pasivos alcanzaron a fines del año pasado más de 100 mil millones de dólares, superando al total de sus activos. Aplicando principios de contabilidad generalmente aceptados a nivel internacional, esta situación de quiebra técnica prevalece desde finales del 2002.
Con esta política recaudatoria se han comprometido no sólo los recursos generados en el periodo, sino también los ingresos futuros del petróleo. En los próximos 6 años tendremos que asignar al pago de la deuda de Pidiregas al menos 30 mil millones de dólares.
Se abusó de este esquema de financiamiento, al punto de haberlo agotado. Simultáneamente, tendremos que hacer frente a otros pasivos de los organismos públicos del sector energético. Los pasivos laborales de Pemex, CFE y Luz y Fuerza del Centro suman conjuntamente más de 55 mil millones de dólares y equivalen al 7 por ciento del PIB.
Estos organismos son un instrumento del Estado para contribuir al desarrollo sustentable del país. Fueron diseñados para administrar los recursos de hidrocarburos almacenados en el subsuelo y para abastecer, de manera eficiente y competitiva, la electricidad, los combustibles y las materias primas básicas que requiere la industria nacional, tanto hoy como para las generaciones futuras. Actualmente, su función básica parece ser el sostenimiento de las finanzas públicas.
RETOS INMEDIATOS
Cada una de las siguientes prioridades demandará recursos de miles de millones de dólares durante este gobierno:
?Invertir recursos sustanciales para moderar la inevitable declinación de Cantarell;
?Concluir exitosamente grandes proyectos como Ku-Maloob-Zaap y Litoral Tabasco, para crudo, buscando compensar parcialmente la pérdida de producción de Cantarell; y Burgos, Macuspana y Cuenca de Veracruz para gas.?Desarrollar en todo su potencial el paleoncanal de Chicontepec. Acumula una tercera parte de las reservas de crudo (2P) y casi el 50% de los de gas. En 2005, aportó sólo 24,000 b/d de crudo y 27 mil millones de pies cúbicos diarios de gas;
?Mejorar sustancialmente los factores de recuperación de campos marginales y maduros;
?Explorar localizaciones de alto potencial en aguas profundas, como el único expediente capaz de recuperar una vida media de nuestras reservas de petróleo, que nos permita mantener la plataforma de exportación petrolera en niveles aceptables;
?Seguir incrementando la capacidad de generación eléctrica al ritmo de crecimiento de la producción y del nivel de vida de la población, además del crecimiento indispensable en el sistema nacional de transmisión y distribución eléctrica;
?Construir al menos dos nuevos trenes de refinación de alta conversión y terminar la reconfiguración y modernización del sistema nacional de refinación, para sustituir importaciones estratégicas.
?Promover la integración de las cadenas de valor de nuestra industria petroquímica, garantizando el abasto, a precios competitivos, de los insumos y materias primas producidos solo por Pemex.
?Fortalecer los programas de seguridad industrial y de protección ambiental. Un documento reciente de la ONU estima que México genera el 3% de los gases de efecto invernadero, mas del doble del promedio mundial per capita, y nos clasifica como la fuente de contaminación más grande de América Latina.
La suma de recursos financieros que absorberán estos programas prioritarios se ubica alrededor de los 40 mil millones de dólares por año, con un acumulado para el sexenio de 240 mil millones.
Estas cifras tienen relación no sólo con las metas planteadas, sino con las capacidades de los organismos para ejecutarlos exitosamente. Esto significa que si se liberan algunas limitaciones técnicas, gerenciales y normativas que enfrentan, los flujos de inversión pueden muy bien ser mayores. Agotado el mecanismo de financiamiento extrapresupuestal de los Pidiregas, va a ser indispensable establecer nuevos paradigmas financieros para enfrentar estos retos.
LAS REFORMAS POSIBLES
Es indispensable fortalecer a los organismos públicos del sector y asegurar que se conviertan en empresas fuertes y competitivas. Para que tengan acceso a recursos financieros en montos suficientes, será necesario convertir a Pemex y a CFE en verdaderas empresas públicas y que dejen de ser organismos del gobierno controlados presupuestalmente. Habrá que dotarlas de autonomía de gestión, cotizarlas en la Bolsa Mexicana de Valores y dejar que operen con órganos de gobierno corporativo independientes y profesionales, además de brindar transparencia en el manejo de los recursos y rendición de cuentas a toda la población. Como empresa pública de mercado, Pemex deberá poder contabilizar las reservas probadas de hidrocarburos que ha incorporado como su activo mas importante.
Con esa nueva fortaleza financiera, las empresas de energía podrán comprometerse, a través de convenios de desempeño, a mantener una contribución fiscal significativa, equivalente a la renta económica generada y podrán asumir los riesgos de volatilidad de los mercados internacionales.
La incorporación de las reservas probadas al activo de Pemex, valuadas a 8 dólares por barril, significa aumentar su balance en alrededor de 130 mil millones de dólares, más del doble de sus activos actuales. El valor de la empresa en el mercado sería un múltiplo de esa cifra. El valor de mercado de la CFE dependerá de la estructura corporativa que se decida, así como del régimen fiscal que le resulte aplicable.
Es importante considerar la conveniencia de distribuir, de manera gratuita a todos los mexicanos, acciones representativas del capital de las nuevas empresas públicas, por ser los verdaderos dueños de nuestra riqueza petrolera. Constituye, además, el mecanismo más eficaz de escrutinio público para asegurar que el mandato de manejar el petróleo en beneficio de toda la población se cumpla puntualmente. El complemento indispensable de la iniciativa de fortalecimiento de las empresas públicas de energía es la exigencia de incorporar un esquema de competencia regulada en las distintas fases del monopolio estatal para evitar que algunos grupos de interés (funcionarios, sindicatos, proveedores, distribuidores) se apropien de los beneficios que corresponden a todos.
Por otra parte, el establecimiento de un nuevo marco jurídico debe asegurar la aplicación eficaz de una política energética de Estado, así como la creación y fortalecimiento de entidades regulatorias independientes. Una nueva Oficina Nacional del Petróleo y del Gas, por ejemplo, debe asegurar la administración eficaz de nuestras reservas de hidrocarburos.
La industria energética necesita con urgencia una visión de Estado, global y sin prejuicios, que desarrolle mecanismos para capturar de manera eficiente la renta económica y distribuir los beneficios de la riqueza de hidrocarburos en beneficio de todos los mexicanos.
Los paradigmas propuestos constituyen objetivos de mediano y largo plazo. La tarea es muy amplia y no se puede construir en unos cuantos años, pero habrá que empezar a recorrer el camino. Algunas decisiones del Ejecutivo y reformas legales de segundo orden pueden constituir los pasos iniciales:
?Establecer un Consejo Nacional de Energía responsable de formular una nueva política pública en materia de energía. Este consejo no sería de Gobierno, sino de Estado, tendría el concurso de expertos en todas las áreas y aseguraría la gobernabilidad del sector.
?Reestructura interna de CFE. Si buscamos crear un mercado de generación eléctrica competitivo, se podría dar autonomía al Centro Nacional de Energía (CENACE) para transparentar el despacho eléctrico.
?Revisar los precios de los energéticos para alinearlos efectivamente a su referencia internacional. Bajo el criterio de su costo de oportunidad para el país, y no para la recaudación fiscal, debemos asegurar costos competitivos para la industria y precios de referencia efectivos para el consumidor final de combustibles, haciendo explícitos los impuestos con los que se graven, alentando la integración de cadenas productivas dentro del territorio nacional y no en el exterior.
* Es socio de la firma consultora Marcos y Asociados, S.C. Ha sido subsecretario de industria paraestatal, presidente de Nacional Financiera y director corporativo de Finanzas de Petróleos Mexicanos. Es doctor en Economía de la Universidad de Notre Dame.(emarcos@marcos.com.mx)
