Reforma energética: propuesta y perspectivas

01 / ENE / 2008
#editoriales/#

Los cambios en materia petrolera encabezan
la lista de pendientes en el Legislativo este años
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SERGIO DOMÍNGUEZ REYNA*

Una reforma energética integral debe ser planteada como una política de Estado que establezca una visión de largo plazo en materia de seguridad energética. Esta política debe ser sometida a revisiones periódicas que permitan al país mantener un desarrollo continuo y creciente.

En el proceso de reforma del sector energético confluye una diversidad de visiones, intereses, expectativas o aspiraciones de diferentes grupos sociales, las cuales pueden derivar en largas negociaciones y debates. Sin embargo, una verdadera reforma requiere cambios importantes en el marco jurídico y regulatorio de las empresas paraestatales, sobre todo, en el caso de Petróleos Mexicanos (Pemex) en estos momentos.

Ya se observó un primer cambio con la modificación del régimen fiscal de Pemex. Esta iniciativa fue promovida por la coalición de partidos PRI-PRD-PVEM-PT el año pasado bajo el nombre de: Iniciativa con proyecto de Decreto para reformar y adicionar diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos en materia de hidrocarburos, planteando los siguientes objetivos:

? Garantizar la seguridad energética del país: Hoy México tiene reservas de petróleo para sólo 9.3 años, nivel mucho menor a la que tienen otros grandes exportadores de crudo.

? Agregar valor a la materia prima que México está produciendo: Lograr la autosuficiencia en gasolinas y petrolíferos y exportar petrolíferos en lugar de petróleo crudo.

? Despetrolizar las finanzas públicas: Hoy Pemex paga al fisco el 55% de sus ingresos y más del 90% de sus utilidades. La empresa ha sido sometida a un régimen fiscal que la ha dejado prácticamente sin recursos para cubrir sus necesidades crecientes de su deuda.

Esta reforma permite a Pemex, mediante una menor carga fiscal, contar con recursos para reponer las reservas, aumentar la exploración, incrementar y mejorar la refinación, promover la investigación y modernizar la tecnología. Sin embargo, estas medidas permitirán sólo mejoras de corto plazo y debe ser sólo la primera parte de una reforma más completa, que debe atender aspectos corporativos y administrativos, así como opciones de mayor participación privada, entre otras medidas.

A continuación, se ofrece un resumen de algunas de las reformas necesarias en ese sentido, las cuales ya son de aceptación general, incidiendo en siete leyes fundamentales. Este planteamiento no incluye otros cambios, quizás igualmente importantes, en La Ley de Obras Públicas y en la de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

Reforma energética: propuesta y perspectivas

PROPUESTA: Autonomía de Gestión y Gobierno Corporativo.

Marco jurídico básico:

a) Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos.

b) Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Requerimientos:

a) Modificaciones al Artículo 4° de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, que dice lo siguiente: “Petróleos Mexicanos y sus organismos descentralizados, de acuerdo con sus respectivos objetos, podrán celebrar con personas físicas o morales toda clase de actos, convenios y contratos y suscribir títulos de crédito; manteniendo en exclusiva la propiedad y el control del Estado Mexicano sobre los hidrocarburos, con sujeción a las disposiciones legales aplicables”.

Se propone enmendar ese artículo para dotar a Pemex de una mayor libertad de acción en cuanto a la propiedad y control exclusivo de la explotación y producción de hidrocarburos. Con ello, se podrá permitir a Pemex operar con criterios similares a los de empresas privadas.

b) Modificaciones al Artículo 6° de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, donde menciona lo siguiente: “Petróleos Mexicanos será dirigido y administrado por un Consejo de Administración, que será el órgano superior de gobierno de la industria petrolera, sin perjuicio de la autonomía de gestión de los organismos. El Director General será nombrado por el Ejecutivo Federal”.

Se propone dotar de mayores facultades administrativas y de carácter autónomo al Consejo de Administración, donde tenga las facultades suficientes como para proponer a las subsidiarias mecanismos y estándares de empresas petroleras privadas. Por su parte, se propondría también que el nombramiento del Director General sea dado por el Consejo de Administración y de los directores de las subsidiarias, y no por el Ejecutivo.

c) Modificaciones al Artículo 7° de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, que dice lo siguiente: “El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos se compondrá de once miembros propietarios?.:“ “Seis representantes del Estado designados por el Ejecutivo Federal,?.; y cinco representantes del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana?”

Se propone que el Consejo de Administración esté integrado principalmente por ciudadanos independientes con trayectorias profesionales sobresalientes y y que no tengan conflictos de intereses y que también haya representación de las cámaras de comercio e industriales del país que, por la actividad desempeñada, sean consumidores o proveedores de la industria petrolera. Así también, se propone reducir la participación del sindicato a no más de dos miembros dentro del Consejo ya que se considera que, para velar por los intereses de los trabajadores sindicalizados, no se requiere la participación de cinco miembros dentro del Consejo.

d) Modificaciones al Artículo 8° de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, el cual menciona que: “Cada uno de los organismos subsidiarios será dirigido y administrado por un Consejo de Administración y por un Director General nombrado por el Ejecutivo Federal”.

Se propone desaparecer el Consejo de Administración de cada subsidiaria y en su lugar poner un Director General que sea nombrado por el Consejo de Administración, y que haya un grupo de asesores para el director de cada subsidiaria con trayectorias profesionales sobresalientes y reconocido prestigio y que no tenga conflictos de intereses.

e) Modificaciones al Artículo 31, Fracción II, IV y XVI de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, donde se refiere a los asuntos que corresponden a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), entre ellos, la proyección y el cálculo de los ingresos de las entidades paraestatales.

Se propone otorgar mayores facultades a Pemex sobre el uso de los recursos públicos que le son asignados. Actualmente, la secretaría que controla a Pemex es la SHCP. Esta influye en la plataforma petrolera de producción y exportación de acuerdo con sus necesidades fiscales; le fija la política de financiamiento; propone el precio de la mezcla mexicana de exportación en el Presupuesto de Egresos de cada año; es decir, controla los recursos públicos asignados a Pemex.

La producción petrolera del país y la administración de Pemex están determinadas, en buena parte, por la SHCP. El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) establece el monto máximo que se autoriza a Pemex para invertir, pero no por eso se hacen rentables los proyectos que puede ejecutar. Para que éstos lo sean se requiere que los ingresos que se espera generar con ellos resulten superiores a los costos de operación más los impuestos que la empresa debe pagar. Por lo tanto, Pemex debe realizar un esfuerzo permanente de eficiencia para reducir sus costos. Sin embargo, aún haciéndolo, se puede presentar el caso de que, debido a la elevada carga fiscal y a las condiciones geológicas de los yacimientos, muchos proyectos no puedan emprenderse o ser rentables. En estos casos, la autorización presupuestal para Pemex no resulta suficiente.

f) Modificaciones al Artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, donde se menciona: “A la Secretaría de Energía corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. Conducir la política energética del país;

II. Ejercer los derechos de la nación en materia de petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos;?

III. Conducir la actividad de las entidades paraestatales cuyo objeto esté relacionado con la explotación y transformación de los hidrocarburos?;

VI. Llevar a cabo la planeación energética a mediano y largo plazos, así como fijar las directrices económicas y sociales para el sector energético paraestatal;

VII. Otorgar concesiones, autorizaciones y permisos en materia energética?”

Se propone que la Secretaría de Energía sea la encargada de vigilar y regular el uso de los recursos públicos del sector energía. Con ello, se podría trabajar en forma más conjunta con Pemex para establecer objetivos comunes. Así también, la Secretaría de Energía podría autorizar y otorgar la participación privada en ciertas actividades petroleras que hasta ahora son exclusivas del Estado.

Reforma energética: propuesta y perspectivas

Impactos:

a) Permitir a Pemex operar bajo un esquema tipo empresa privada y alcanzar los estándares de empresas petroleras interna-cionales.

b) Otorgar mayor autonomía en el manejo presupuestal y operativo de Pemex.

c) Permitir a Pemex buscar nuevas fuentes de financiamiento.

Propuesta: Participación de terceros en actividades industriales.

Marco jurídico básico:

a) Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional.

b) Ley de la Comisión Reguladora de Energía.

Requerimientos:

a) Modificación al Artículo 2° de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo donde menciona que: “Sólo la Nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones de los hidrocarburos, que constituyen la industria petrolera?”

Se propone la apertura de la industria petrolera para el transporte, almacenamiento, distribución, refinación y elaboración de petróleo, gas natural, petrolíferos y petroquímicos.

b) Modificación al Artículo 3° de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo que dice: “La industria petrolera abarca: III. La elaboración, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano de aquellos derivados del petróleo y del gas que sean susceptibles de servir como materias primas industriales básicas y que constituyen petroquímicos básicos?.”

Se propone la participación de capital privado en las actividades de elaboración, transporte, almacenamiento y distribución, principalmente de petrolíferos y gas natural con el objetivo de que el país, en el futuro, llegue dejar de ser un importador neto de estos productos.

c) Modificación al Artículo 4°, Párrafo Segundo, de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo donde menciona que: “Salvo lo dispuesto en el artículo 3°, el transporte, el almacenamiento y la distribución de gas podrán ser llevados a cabo, previo permiso, por los sectores social y privado?”

Se propone incrementar la participación privada en todas aquellas actividades de la industria que estén relacionadas con el transporte, almacenamiento y distribución de gas natural dentro del país.

d) Modificación al Artículo 6° de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo donde dice: “Petróleos Mexicanos podrá celebrar con personas físicas o morales los contratos de obras y de prestación de servicios que la mejor realización de sus actividades requiere.”

Se propone otorgar mayor autonomía empresarial a Petróleos Mexicanos para poder celebrar contratos que permitan la participación de capital privado en las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de gas natural, petrolíferos y petroquímicos.

e) Modificación al Artículo 2° de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía donde menciona las actividades que la CRE debe promover.

Se propone ampliar las facultades de la Comisión Reguladora de Energía para que pueda promover la participación de capital privado en las actividades petroleras, principalmente en el almacenamiento, distribución, transporte y comercialización de petrolíferos y petroquímicos.

f) Modificación al Artículo 3°, Párrafos VII, VIII, IX, XII, XIII, XIV, XV, XVII y XIX de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, que enumera las atribuciones de la CRE.

Se propone dar más facultades a la CRE para vigilar a todas aquellas empresas que participen en el transporte, almacenamiento y distribución, no solo de gas natural y gas LP, sino también de petrolíferos y petroquímicos.

Impactos:

a) Desarrollo económico derivado de la participación del sector privado en el transporte, almacenamiento y distribución de petróleo, gas natural, petrolíferos y petroquímicos.

b) Mayor autonomía empresarial de Pemex.

c) Participación del sector privado en actividades exclusivas del Estado.

d) Mayor capacidad de producción y suministro de petrolíferos y petroquímicos.

e) Reducción en las importaciones de gas natural y gasolinas.

f) Incremento en la capacidad de producción de productos derivados del petróleo.

g) Captación de recursos para inversión en infraestructura y un menor endeudamiento de la empresa en el largo plazo.

Reforma energética: propuesta y perspectivas

Propuesta: Participación de terceros en actividades extractivas

Marco jurídico básico:

a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

b) Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional

c) Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios

Requerimientos:

a) Modificación al Artículo 27, Párrafo 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que dice: “La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público,?”

Se propone la participación de terceros en actividades relacionadas con la extracción de hidrocarburos, otorgando certidumbre jurídica a los capitales privados para que las inversiones realizadas sean acordes con el interés público.

b) Modificación al Artículo 27, Párrafo 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos donde menciona que: “Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas;....; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos;?

Se propone la concesión y el otorgamiento de permisos para que la iniciativa privada pueda participar en actividades exclusivas del Estado, en lo que se refiere a la explotación de yacimientos así como la extracción de petróleo y gas natural.

c) Modificación al Artículo 28, Párrafo 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que dice: “No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: .?; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica;

Se propone eliminar la figura del monopolio que el Estado tiene en cuanto a la explotación y extracción de hidrocarburos en el territorio mexicano, con ello, se permitiría el otorgamiento de concesiones y permisos para el desarrollo de nuevos yacimientos con la participación de capital privado.

d) Modificación al Artículo 2° de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo donde dice que: “Sólo la Nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones de los hidrocarburos, que constituyen la industria petrolera....”

Se propone la participación de privados en actividades de la industria petrolera, especialmente en la explotación de hidrocarburos, mediante la figura de concesiones, permisos y contratos, los cuales podrían ser otorgados a través de Pemex, bajo la supervisión de la Secretaría de Energía (Sener) y la CRE, o preferentemente por la Sener, según el modelo.

e) Modificación al Artículo 3°, Párrafos I y II de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo que menciona: “La industria petrolera abarca:

I) La exploración, la explotación, la refinación, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano del petróleo?

II) La exploración, la explotación, la elaboración y las ventas de primera mano del gas,?.”

Se propone dar entrada al capital privado en las actividades de exploración y explotación en petróleo y gas natural. Así, por ejemplo, si se compara el marco regulatorio de Pemex con el de Petróleos de Venezuela (Pdvsa), considerando que ambas empresas son similares a nivel estructural y operacional, se tienen las diferencias que se observan en el cuadro anexo.

f) Modificación al Artículo 4° de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo que dice: “La Nación llevará a cabo la exploración y la explotación del petróleo y las demás actividades a que se refiere el artículo 3°, que se consideran estratégicas en los términos del artículo 28, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por conducto de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios.”

Aun cuando se mantuviera la exploración y explotación del petróleo a través de Pemex, al otorgar mayor autonomía a la paraestatal se permitiría la participación de capital privado en estas actividades. Bajo la figura de convenios, alianzas o concesiones se podría permitir la entrada de terceros para que apoyen a Pemex y sus subsidiarias en las actividades extractivas.

g) Modificación al Artículo 2° de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios donde menciona: “Petróleos Mexicanos,?, es un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios,?,que tiene por objeto, conforme a lo dispuesto en esta Ley, ejercer la conducción central y la dirección estratégica de todas las actividades que abarca la industria petrolera estatal en los términos de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el ramo del petróleo.”

Se propone dotar de una mayor autonomía empresarial a Pemex para que pueda establecer convenios y asociaciones con terceros en las actividades de exploración y explotación de yacimientos. No se privatizarían los recursos petroleros, sólo se estarían buscando socios para extraerlos del subsuelo.

h) Modificación al Artículo 4° de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, el cual dice: “Petróleos Mexicanos y sus organismos descentralizados, de acuerdo con sus respectivos objetos, podrán celebrar con personas físicas o morales toda clase de actos, convenios y contratos y suscribir títulos de crédito; manteniendo en exclusiva la propiedad y el control del Estado Mexicano sobre los hidrocarburos, con sujeción a las disposiciones legales aplicables.”

Se propone no restringir las actividades de exploración y explotación únicamente a Pemex y sus subsidiarias, con lo cual, no serían actividades exclusivas del Estado y se podría permitir la participación de terceros mediante esquemas de asociación y con la vigilancia de la Sener.

Reforma energética: propuesta y perspectivas

Impactos:

a) Creación de una autoridad reguladora que vigile las concesiones, los permisos, las alianzas, las asignaciones y los convenios que llevaría a cabo Pemex con terceros.

b) Se tendría una mayor autonomía empresarial en Pemex, ya que podría realizar complementar su capacidad de exploración y explotación con la participación de terceros.

c) Se daría la apertura de la industria petrolera al capital privado bajo alguno de los siguientes esquemas: alianzas estratégicas, asociación de riesgo compartido, concesiones durante un cierto periodo, permisos de extracción, convenios operativos y asignaciones.

d) Se incrementaría la inversión en el sector, con lo cual se mejoraría la investigación y desarrollo de nueva tecnología en la extracción de hidrocarburos.

e) Se incrementaría el nivel de reservas con lo cual México obtendría mayor seguridad energética y garantizaría el abasto interno durante más años.

Derivado de la transformación democrática del país, solo es posible una reforma energética bajo el consenso de las fuerzas políticas. Por ello, cabe un breve comentario sobre las propuestas y las posturas de las tres principales fuerzas políticas. Los tres principales partidos políticos PRI-PAN-PRD han fijado posturas con grandes diferencias sobre las posibles soluciones y vías de acuerdo para resolver los principales problemas de la industria petrolera.

Reforma energética: propuesta y perspectivas

PRI: El PRI ha sido promotor de cambios estructurales en el sector energético. Impulsó la iniciativa para dotar a Pemex de un nuevo régimen fiscal, el cual, fue aprobado con el apoyo del PRD, PVEM y Convergencia. Sin embargo, la fracción del PRI en el Senado ha descartado que haya acercamientos con el PAN para impulsar la apertura del sector energético a la iniciativa privada. En la Cámara de Diputados, se tiene un mayor consenso entre el PRI y el PAN ya que, dentro de la reforma al sector sí se tiene considerada la participación de la iniciativa privada en actividades petroleras.

Reforma energética: propuesta y perspectivas

PAN: Este partido desea dar apertura económica al sector energético. Sus propuestas plantean la inversión privada en áreas tales como transportación, almacenamiento, refinación y ductos.

Sin embargo, los esquemas de inversión que propone parecen ser temas muy delicados para el resto de los partidos, principalmente la propuesta de reforma al Artículo 27 Constitucional para permitir una participación más amplia del capital privado en actividades petroleras.

PRD: Este partido tiene otra visión de lo que podría ser la reforma energética, basada en la consolidación y modernización del modelo estatal, sin mayores aperturas al capital privado. Hasta el momento no se tiene una propuesta concreta de este grupo parlamentario. Incluso algunos integrantes de ese partido han dicho que impedirán la votación de las reformas energética y laboral, incluso con movilizaciones en las calles.

En conclusión, es urgente lograr acuerdos que permitan a las distintas fracciones políticas presentar una propuesta de reforma viable y eficiente para mejorar las condiciones del sector petrolero. Las expectativas en torno a la reforma energética podrían presentar diversos matices en cuanto al nivel de apertura que se esperaría dar al sector petrolero para permitir la participación de capital privado. Sin embargo, todo indica que las discusiones, que se esperan en el Congreso este año, girarán en torno a los siguientes temas: modernización y autonomía de gestión para Pemex, participación o asociación de empresas privadas, explotación y exploración de aguas profundas, yacimientos transfronterizos, refinación y ductos. ?

* Analista en política energética. Era investigador en ese tema en la Cámara de Diputados. Licenciado en Economía del ITAM. Maestro en economía y negocios, con estudios de doctorado en administración pública, por la Universidad Anáhuac (sdorey7@hotmail.com ).