Mejores prácticas en manejo de fondos para la transición energética: el caso EEUU
Experiencias valiosas en el vecino país tienen relevancia para México.
OdÓn de Buen RodrÍguez*
A continuación se hará referencia a los aspectos generales más importantes de los fondos de este tipo que operan en los Estados Unidos.
¿Qué son los fondos de beneficio público?
Son instrumentos utilizados para transformar los mercados de la energía y de la tecnología asociada a su producción, transformación, transporte y uso final de la energía.
En los Estados Unidos, los fondos de beneficio público son programas de alcance estatal, desarrollados dentro de los procesos de reestructuración de la industria eléctrica, para asegurar la permanencia de programas de apoyo al desarrollo de las oportunidades de energía renovable, iniciativas para la eficiencia energética y apoyos a programas orientados a la población de bajos recursos [1].
Hasta antes de este proceso de reestructuración, cuando las empresas eléctricas estaban integradas verticalmente (es decir, que controlaban la generación, la transmisión, la distribución y la comercialización de la energía eléctrica), existían y se justificaban los llamados programas de Administración del Lado de la Demanda (DSM, por sus siglas en inglés) [2].
¿Cómo se integran?
Estos fondos se integran, en particular, con recursos tomados de pequeños cargos en las cuentas eléctricas de todos los usuarios de una empresa o a través de contribuciones expresas de las empresas eléctricas. Estos cargos sirven para asegurar la disponibilidad de recursos para financiar los programas orientados al desarrollo de las oportunidades de energía reno-vable, la eficiencia energética y apoyos a la población de bajos recursos [3].
¿En qué se utilizan los fondos de beneficio público?
De manera muy general ?y como ya se ha anotado? sirven para promover y apoyar el rápido y cabal aprovechamiento de la eficiencia energética y la energía renovable.
En términos de grandes líneas de acción, los fondos pueden ser usados, por ejemplo, para:
- Promover el desarrollo y uso de tecnología que permita mayor eficiencia energética y el aprovechamiento de la energía renovable.
- Apoyar el desarrollo de portafolios diversificados de inversiones que beneficiarán a los contribuyentes, apalancarán inversiones privadas y tendrán impactos positivos en cuanto a desarrollo económico, oportunidades de empleo y cuidado del medio ambiente.
- Animar el inicio y la expansión de empresas y ?clusters? industriales de energía limpia.
- Remover barreras de mercado relacionadas con el aprovechamiento de energía renovable.
Las mejores prácticas
El hecho de que la existencia de fondos de beneficio público esté sustentada por experiencia de más de 25 años en programas de eficiencia energética y de fomento de energías renovables, da una extraordinaria solidez a las recomendaciones que señala la literatura alusiva al tema [4].
A continuación se refieren las más importantes.
Para realmente cumplir su propósito, los fondos
deben existir por períodos de más de diez años.
La experiencia americana nos señala que los fondos y los programas a los que se aplican los recursos de beneficio público, deben tener una duración mínima de cinco años, pero pueden considerar períodos de 10 años o, inclusive, tener una permanencia indefinida, ya que los mercados de energías re-novables y de eficiencia energética?como lo ha demostrado la experiencia de más de 25 años desde la Crisis Petrolera de 1973?sólo se transforman a partir de esfuerzos conside-rables que funcionan a lo largo de muchos años [1].
Esto nos indica, claramente, que no es adecuado establecer estos fondos en la lógica de los compromisos y plazos políticos de una administración de gobierno, sino que deben ser planteados como algo que da respuesta a necesidades económicas y sociales de largo plazo.
Los fondos no funcionan solos: requieren de ir acompañados de otras medidas.
La existencia de fondos de beneficio público no elimina, de ninguna manera, la necesidad de otros instrumentos de política pública ya que los programas que se apoyan de los fondos funcionan en conjunto y en sintonía con otras medidas y/o instrumentos.
Un ejemplo de esto son las normas o regulaciones técnicas, las cuales ?ponen piso? o límites de consumo a equipos o sistemas particulares.
Así, por ejemplo, los fondos pueden ser utilizados para cubrir las devoluciones (?rebates?) a los usuarios en un programa de fomento, digamos, de motores de eficiencia por encima de rendimientos mínimos establecidos por normas oficiales o reglamentos técnicos.
En el caso de energía renovable, el hecho de que se dé un incentivo por energía entregada a un generador específico, no elimina la necesidad de fijar normas de calidad, rendimiento, instalación y/o de conexión a la red eléctrica.
En este sentido, parte de los fondos de beneficio público se pueden utilizar para, precisamente, apoyar el desarrollo e implantación de esas normas o regulaciones técnicas.
Finalmente, los apoyos que se pueden dar a instalaciones que entregan electricidad a partir de energía renovable o procesos de cogeneración, no obstan para que exista una obligación para la empresa que maneja la red eléctrica de no sujetar a reglas de despacho a toda la energía producida por esas instalaciones.
Los programas deben ser guiados por metas claras de política pública.
Como se planteó en el capítulo anterior, por política pública se entiende como el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del gobierno que buscan prevenir o resolver, total o parcialmente, los problemas que enfrenta la sociedad.
Para la materia que aborda el presente documento, el objetivo de la política pública es el de cuidar los recursos energéticos no renovables y evitar los impactos ambientales que resultan de la producción, transformación, transporte, distribución y uso final de la energía.
Para lograr esto, el Estado tiene que establecer los ins-trumentos para que, bajo una lógica de costo beneficio para toda la sociedad, los productores y los consumidores de energía opten por las alternativas que implican un mayor aprovechamiento de las energías renovables y un uso más eficiente de la energía en general [5].
Así, para tener dirección y certidumbre en su diseño, para poder ser evaluados y medir su rentabilidad social, y para la rendición de cuentas de los responsables de los programas que se operan con los fondos, es preciso que estén ligados a metas realistas, que correspondan a los recursos disponibles, que sean mensurables y que estén claramente establecidos en documentos de política pública.
Los actores de mercado son los primeros actores.
El diseño de los programas debe basarse en un claro conocimiento de los mercados de productos y servicios de energía renovable y para la eficiencia energética y es fundamental tener el consenso de actores clave para la conformación de la estructura de los programas y el logro de las metas. Por lo mismo, los programas deben diseñarse, definirse y operarse junto con los diversos actores del mercado y los actores clave.
En este sentido, como actores clave se ubica a los fabricantes de materiales y equipos, distribuidores, profesionales del diseño y construcción, autoridades locales, organismos financieros y organizaciones relacionadas con la certificación de productos y sistemas.
Por ejemplo, el diseño de un programa de fomento de generación en pequeña escala debe involucrar a actores tales como: los fabricantes de equipos y sistemas, los instaladores, los organismos de certificación, las unidades de verificación, las autoridades locales y la empresa eléctrica.
Los programas que se manejan con los fondos deben ser flexibles.
Una vez en funcionamiento, los fondos y sus programas, de ser el caso, deben tener la capacidad de adaptarse con rapidez y flexibilidad a las oportunidades, y capitalizar los aprendizajes rápidos sobre cómo apoyar mejor a los mercados de productos y servicios de energía renovable y para la eficiencia energética.
La complejidad y la falta de claridad y orden cuestan.
Se considera como normal que un mínimo de 5 a 10% de los recursos de los fondos sirvan para cubrir costos administrativos del manejo de éstos y de sus programas. Costos superiores a 10% pueden ser señal de ineficiencia.
Este porcentaje dependerá de la complejidad de los programas, pero también de su diseño y manejo. Por un lado, los costos de manejo de los fondos y sus programas se incrementan con el número y la complejidad de los mismos. Por otro, los costos se reducen con lineamientos de financiamiento claros, procedimientos adecuados de solicitud de apoyos y mecanismos de evaluación de las propuestas.
La evaluación es fundamental para el éxito.
La evaluación de procesos y resultados de los programas es un elemento esencial para que éstos sean exitosos, a la vez que permite hacer ajustes a tiempo en su diseño.
Igualmente, la evaluación sirve para la rendición de cuentas de los responsables de los programas que se operan con los fondos.
Esto implica, como ya se refirió antes, que existan metas mensurables y palpables (como kWh producidos o consumo evitado de combustibles), a las cuales se liguen los resultados [6].
En este sentido, los resultados deben ser relevantes, sin tendencias y útiles en su uso.
Las organizaciones que manejan los fondos y sus programas deben
ser operadas por profesionales y mediante prácticas empresariales.
Sin embargo, lo más importante es que las instituciones que manejan los fondos y operan los programas tengan la autoridad necesaria para responder a las fuerzas del mercado de manera flexible y empresarial.
En este sentido, la organización Clean Energy States Alliance (CESA)(1) recomienda que los operadores de los fondos y sus programas cumplan con ciertas características [1]:
- Que sean profesionales. El éxito se logra con profesio-nales dedicados (planeación, desarrollo de programas, administración de contratos, etc.).
- Que tengan un enfoque de desarrollo de mercado. Los gerentes de los fondos y los programas deben considerar la adopción de atributos característicos de las organizaciones relacionadas con la mercadotecnia y fondos de inversión privados.
- Que conozcan el contexto y el negocio de quienes reciben los fondos. Los gerentes de los programas estarán dispuestos y serán capaces de proveer asistencia técnica y financiera a los dueños y operadores de los sistemas, para ayudarlos a la generación e implantación de proyectos exitosos.
- Que sean capaces de llevar a cabo un análisis global y detallado de los aspectos técnicos y financieros de los programas y proyectos. Los gerentes serán capaces de conducirse de forma rigurosa en el análisis global y detallado de los proyectos.
Los programas exitosos son la mejor referencia
para mantener, fortalecer y hacer crecer los fondos.
El establecimiento y creación de programas exitosos y de largo plazo sirve para atraer nuevos y/o renovados recursos de fuentes varias. No hay mejor referencia que un programa bien hecho que cumpla sus metas a tiempo y en costo.
REFERENCIAS:
[1] CESA, Developing an Effective State Clean Energy Program: A Blueprint for Success. 2009, Clean Energy States Alliance: Montpelier, VT. p. 3.
[2] de Buen O., QUINCE AÑOS DE ADMINISTRACION DEL LADO DE LA DEMANDA ELECTRICA (DSM) EN LOS ESTADOS UNIDOS, in XV Seminario Nacional sobre el Uso Racional de la Energía, ATPAE, Editor. 1994, ATPAE: México. p. 11.
[3] CPUC. Definitions of Energy Efficiency Programs. 2009 [cited 2009 20 de julio,]; Available from: http://www.cpuc.ca.gov/PUC/energy/eep/eetypes.htm.
[4] Kushler M., Cork D., and Witte P., Alingning Utility Interests with Energy Efficiency Objectives: A Review of Recent Efforts at Decoupling and Performance Incentives, American Council for an Energy Efficient Economy, Editor. 2006, American Council for an Energy Efficient Economy,.
[5] de Buen O. and Segura S., Energy efficiency in North America: Evolution and perspectives. 2007, World Energy Council: Mexico City. p. 55.
[6]CPUC, Energy Efficiency 2006-2007 Verification Report. 2009, California Pu-blic Utilities Commission,. p. 115.
Pie de nota:
(1) La Clean Energy States Alliance (CESA) es una organización sin fines de lucro integrada por miembros de 16 fondos de energía limpia y dos agencias estatales, que provee de información y servicios técnicos a sus miembros y trabaja con ellos para construir y ampliar los mercados de energía limpia en los Estados Unidos de América.
* Es ingeniero mecánico-electricista por la UNAM y maestro en energía y recursos por la Universidad de Berkeley, California. Fue responsable de la dirección general de la Comisión Nacional para el Ahorro de Energía (Conae) de 1995-2003. Actualmente es presidente de Energía, Tecnología y Educación, ENTE S.C., y dirige el proyecto de Transición Energética. (demofilo@prodigy.net.mx, www.funtener.org )
