Contenido nacional: lo que hay que saber

Javier Estrada y Jorge Pedroza*

(De la edición marzo-abril de la revista Energía a Debate)

Los puntos destacados para el Sector de Hidrocarburos son:

• Los operadores de petróleo y gas tienen hasta el próximo 15 de junio para entregar a las autoridades, el “Informe de Cumplimiento del Contenido Nacional” de los años 2015 y/o 2016, de conformidad con la última versión del Acuerdo que se encuentra en COFEMER⁽¹⁾.
• En línea con el Acuerdo mencionado, en el caso de que el operador no informe del contenido nacional al que está obligado, se contabilizará como cero.
• Asimismo, de acuerdo a la Ley de Hidrocarburos, el incumplimiento de este requisito, le puede significar a los operadores, multas de $600 mil a $12 millones de pesos, atendiendo la gravedad de la falta. De la misma forma, proporcionar información falsa, alterada o simular registros contables le puede significar multas que van desde $300 millones y hasta $600 millones de pesos.
• Para la preparación del “Informe de Cumplimiento de Contenido Nacional”, la obligación de medición del porcentaje se extiende a los proveedores de los Asignatarios y Contratistas, sobre quienes recae la responsabilidad principal.

Los puntos destacados para el Sector Eléctrico son:

• Para el Sector Eléctrico, está por emitirse la metodología de cálculo.
• Se multará con la aplicación del diez al veinte por ciento del valor de los insumos adquiridos en incumplimiento con los porcentajes mínimos de contenido nacional.

Entrando en materia...

Recientemente ha renacido en México un impulso por fortalecer el mercado interno mediante acciones que incrementen el Contenido Nacional en los productos que se obtienen de distintas ramas de la economía. Esta postura se ha reforzado a partir de la virulenta política de aislacionismo comercial que se está propiciando en Estados Unidos (con alcances aún inciertos), sumado a escenarios poco optimistas de desaceleración del PIB ligados al debilitamiento de la economía global. Lo anterior se traduce en una dinámica económica en donde el país tiende a enfocarse en el desarrollo de bienes y servicios, en los mercados domésticos y en la generación de oportunidades de inversión.

Desde la aprobación de la Reforma Energética el 20 de diciembre de 2013, particularmente en el sector de Exploración y Producción (E&P) de hidrocarburos, se han emitido reglas que dan preferencia a bienes, servicios, mano de obra, capacitación e infraestructura, de origen nacional, con fundamento en el artículo séptimo transitorio del Decreto de Modificación Constitucional, y en la publicación en agosto de 2014 de las leyes de Hidrocarburos (LH) y de la Industria Eléctrica (LIE), así como de otras leyes secundarias.

Esta política pública de promoción de los bienes y servicios locales no es nueva. Su antecedente es la implementación de los porcentajes de contenido nacional que debían de cumplir los proveedores de Pemex y CFE con base en el Acuerdo publicado en el DOF el 28 de febrero de 2003 sobre las Reglas para la aplicación de reservas contenidas en los capítulos de compras del Sector Público de los Tratados de Libre Comercio suscritos por México, entre otros, el Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), y previo a este, un acuerdo del 6 de octubre del 2000 para fijar la determinación del contenido nacional en los procedimientos de contratación de obras públicas.

Volviendo al tema, aunque hoy tanto en la Ley de Hidrocarburos como en la de la Industria Eléctrica existen apartados para la promoción de contenido nacional, la de hidrocarburos es la que más ha concentrado la atención de foros y mesas de debate por las implicaciones que representa para autoridades como la Secretaría de Energía (SE) y la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), así como para los operadores del sector upstream, incluyendo a sus proveedores.

Es así que nuestro análisis lo hemos dividido en dos para su mejor comprensión.

Estado actual que guarda la Metodología para la Medición de Contenido Nacional en la Industria Eléctrica

La LIE establece en el Capítulo IX “Del Fomento de la Industria Nacional” del Título II “De la Industria Eléctrica”, y en específico en su artículo 91, que la SE será la responsable de establecer la metodología para medir el grado de contenido nacional por lo que corresponde la industria eléctrica, y que llevará a cabo su verificación contando con un apoyo de autoridades del sector o de un tercero.

En el segundo párrafo del citado artículo, se establece la obligación para las empresas que participan en la industria eléctrica, de reportar a la SE sobre el grado de cumplimiento de contenido nacional en las actividades que realicen, de acuerdo a los lineamientos que se establezcan. Las empresas sujetas a esta obligación son aquellas que lleven a cabo contratos, asignaciones y permisos de las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica.

Se puede encontrar en la página de COFEMER⁽²⁾ el “Dictamen Total” (con efectos de Final) del Acuerdo por el que se establece la Metodología para la Medición del Contenido Nacional en Asignaciones, Contratos y Permisos de las actividades de transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica” de fecha 30 de noviembre de 2016, y del cual se nota lo siguiente:

1. La SE es la responsable de establecer la metodología de medición de contenido nacional y no considera alternativas regulatorias distintas al establecimiento de una metodología de medición de contenido nacional para cumplir con la regulación establecida en la LIE.
2. La SE evalúa como no viable, los esquemas de autorregulación, esto derivado de las distintas definiciones que pueden existir entre sujetos obligados y sea imposible para la SE medir sobre bases similares. Tampoco considera viable el esquema voluntario de cumplimiento de porcentaje de contenido nacional derivado del riesgo de no contar con información suficiente.

Metodología de medición para el Sector Eléctrico

Los proveedores de bienes y servicios de los Asociados, Contratistas o Permisionarios deberán de reportar la información siguiente:

Para los productores de bienes:

• Valor en pesos mexicanos incluidos aranceles e impuestos a la importación de materiales importados utilizados en la producción del bien.
• Valor factura del bien excluyendo impuestos para el fabricante nacional.
• Proporción de contenido nacional del bien de capital, utilizado por el asociado, contratista o permisionario.
• Valor en pesos mexicanos, aranceles e impuestos a la importación incluidos en los materiales importados utilizados para la producción del bien de capital.
• Valor factura del bien de capital excluyendo impuestos para el fabricante nacional.
• Número de bienes utilizados en la Asociación, Contrato o Permiso.
• Número de materiales importados.
• Toda aquella información que permitirá conocer la participación de la industria nacional en el valor agregado del bien o material manufacturado.
• Identificación de las áreas de oportunidad en la cadena de proveeduría de bienes de la industria eléctrica.

Para los proveedores de servicios:

• Valor factura del servicio utilizado sin impuestos para el proveedor nacional.
• Valor en pesos mexicanos de los materiales importados para la prestación del servicio.
• Número de servicios utilizados por el Asociado, Contratista o Permisionario.
• Número de materiales importados.
• Información que permita conocer la participación de los insumos nacionales en el valor agregado total del servicio que se presenta.
• Identificación de las áreas de oportunidad en la cadena de proveeduría de servicios de la industria eléctrica.

Costos estimados por la SE

Se muestra el extracto siguiente tomado del Dictamen Total, y que se refiere al costo que incurrirá para cada una de las empresas dela Industria Eléctrica:

1. Costo administrativo de calcular el valor de contenido nacional de los bienes utilizados, servicios contratados con base en el porcentaje proporcionado por sus proveedores de bienes y servicios: 2 horas por proveedor.
   El costo para cada Contratista u Obligado es de 1.5 horas de tiempo para llenar el formulario que se presenta. Por tanto, el costo estimado total es de 112.5 horas ? hombre. Aún y si se incluyera a los proveedores, el costo para ellos sería de sólo 1 hora de tiempo, por lo que, considerando alrededor de 75 proveedores, el costo para ellos sería de 75 horas.
2. Costo administrativo de sumar sueldos y salarios de la mano de obra nacional (2.5 h/h). Costo para obligados: 75 x 1.5 = 112.5 h/h. Costo para proveedores: 75 x 1 = 75 h/h. Costo total = 187.5 h/h.
   Obligatoriedad y puesta en marcha de esta metodología

A la fecha de elaboración de este texto, el Acuerdo de la SE para emitir la metodología de medición de contenido nacional de la industria eléctrica sólo contaba, como lo expresamos aquí, con estatus de Dictamen Total por COFEMER, por lo que posiblemente en las siguiente semanas o meses se publique en el D.O.F., por lo que, los formatos y lineamientos formales para su cumplimiento no se han emitido, no obstante, la obligación de cumplir existe y es posible informar mediante forma física con firma autógrafa.

Estado actual de la Metodología para la Medición de Contenido Nacional en la Industria de Hidrocarburos

Por lo que respecta a la industria de hidrocarburos, en su ley se establece la obligación de Asignatarios y Contratistas de cumplir con los porcentajes de contenido nacional de acuerdo al porcentaje fijado en los contratos. En el artículo 46 se menciona que su cumplimiento será ascendente, que se establecerá un “Programa de Cumplimiento del Porcentaje de Contenido Nacional”, y que, en el caso de no cumplir con el programa y el contrato, la SE dará aviso a la CNH para que ésta última imponga sanciones de conformidad con la Asignación o el Contrato.

El artículo 126 se establece la obligación para la SE de preparar la Metodología para cumplimiento de Contenido Nacional quien a su vez lo delega en la Unidad de Contenido Nacional y Fomento de Cadenas Productivas e Inversión en el Sector Energético (Unidad de Contenido Nacional), y fue así que se publicó en el D.O.F. el 13 de noviembre de 2014, la “Metodología para la Medición del Contenido Nacional en Asignaciones y Contratos para la Exploración y Extracción de Hidrocarburos, así como para los permisos en la Industria de Hidrocarburos” (Metodología). A su vez, se han publicado en el D.O.F. dos acuerdos modificatorios, uno de fecha 6 de noviembre de 2015 que da a conocer el cálculo de contenido nacional observado en las áreas en Exploración y en los campos en Extracción en el primer semestre de 2014, y otro más de fecha 16 de julio de 2015 en el que amplia conceptos en la suma de gastos destinados a infraestructura nacional de tipo cultural y tecnológico relacionados con la Industria de Hidrocarburos.

La Metodología esencialmente contiene los conceptos y la mecánica de cálculo para determinar los valores de medición de contenido nacional, y es la referencia más importante para hacer el cálculo.

PCN: Porcentaje de Contenido Nacional;
CN: Contenido Nacional;
B: Bienes,
MO: Mano de Obra
S: Servicios,
C: Capacitación;
TT: Transferencia Tecnológica e I: Infraestructura.

Actualmente se encuentra para recepción de comentarios en la página de la COFEMER⁽³⁾, el “Acuerdo por el que se establecen las disposiciones para que los asignatarios, contratistas y permisionarios proporcionen información sobre contenido nacional en las actividades que realicen en la industria de hidrocarburos”, mismo que establece los formatos y la mecánica para que los operadores preparen la información y la presenten a la Secretaría de Economía. Es así que no se ha definido su fecha para publicación en el D.O.F. sin embargo se establece como fecha límite para presentar los años 2015 y/o 2016, el 15 de junio de 2017.

Los puntos importantes del procedimiento según el Acuerdo, se transcriben a continuación:

1. La Dirección General de Procesos y Programas de Apoyo, adscrita a la Unidad de Contenido Nacional y Fomento de Cadenas Productivas e Inversión en el Sector Energético perteneciente a la Secretaría de Energía, integrará un expediente administrativo con toda la información que se obtenga respecto del contenido nacional de cada Asignación, Contrato o Permiso. Asimismo, se señala que el expediente administrativo estará disponible para consulta de los interesados en el domicilio oficial de la Unidad.
2. Los Operadores deberán entregar firmado de manera autógrafa por su representante legal, el Formato diseñado para esos efectos, así como el Anexo 1 (ambos adjuntos al Acuerdo).
   Los Anexos del 1 al 7 del Formulario deberán ser presentados a través de medios electrónicos.

3. Los Operadores deberán solicitar a sus proveedores directos de bienes y servicios, que les proporcionen cartas firmadas por sus representantes legales, en su caso, con el membrete de la empresa, en las que hagan constar la proporción del contenido nacional de los bienes y/o servicios que les suministren, y que destinen a la Asignación, Contrato o Permiso de que se trate.

Dichas cartas deberán corresponder al periodo que se reporte (2015 o 2016 por el momento) y contener la manifestación bajo protesta de decir verdad, de que la proporción de contenido nacional se determinó conforme a la Metodología. Estas cartas deberán de contener también la confirmación de que tienen conocimiento de que la información podrá ser verificada.

Puntos relevantes a considerar para el reporte que se presente en junio de 2017.

1. Es tiempo de que los operadores comiencen a solicitar a sus proveedores las cartas de grado de cumplimiento de contenido nacional tal y como lo específica el Acuerdo, pensando en que no van a surgir modificaciones sustanciales hasta su publicación en el D.O.F. (y hay que estar atentos a los comentarios que surjan de la consulta en COFEMER)
2. El operador deberá de determinar los ejercicios fiscales sujetos a análisis (2015 y/o 2016), e identificar dentro de su contabilidad, los conceptos comprendidos en la Metodología.
3. También deberá de seleccionar las fuentes de información que sean confiables y de primera mano que le permitan hacer la aplicación de la Metodología en su información contable y hacer una selección de proveedores sujetos a confirmación de contenido nacional.
4. Habrá que cuidar los detalles como lo es la base devengada, registros contables soportados con facturas que cumplan con requisitos contables, y desgloses en las facturas que den cuenta a los conceptos considerados en la Metodología como lo son bienes o servicios.
5. En cualquier momento, la SE podrá solicitar a los operadores vía Unidad de Contenido Nacional, que le proporcionen la información relativa al cumplimiento del Contenido Nacional, disponiendo de un plazo de 30 días para atender la notificación que se realice.

Esta lista no es exhaustiva y la condición de cada operador o proveedor es distinta de acuerdo a sus políticas y procedimientos de contabilización, así como lo que disponga el contrato (de enajenación de bienes, prestación de servicios, etc.). Adicional, un tema relevante es cómo se hará el cálculo de la Mano de Obra, la cual también tiene su particular complejidad.

Comentarios finales

Para concluir con nuestro análisis, damos algunos puntos sobre los cuales se puede seguir trabajando para tener una adecuada práctica de reporteo del Contenido Nacional:

• Se debe de ir asegurando una mayor simplificación de la Metodología en su aplicación, considerando una plataforma tecnológica que permita el procesamiento de datos a bajo costo.
• Evitar sobrerregulación y duplicidad de funciones por la preparación de la misma información a distintas autoridades (en caso concreto, lo que se reporta al Sistema de Administración Tributaria y a la Secretaría de Economía).
• Buscar promover una reducción de costos por la inversión de horas hombre dedicadas a cumplir con los requisitos de llenado de formatos y control de la información a proveedores.
• El más importante, promover el verdadero contenido nacional mediante planes y programas que fomenten la inversión de capital privado en la cadena de procura del sector, asimismo, impulsar el desarrollo tecnológico en universidades, sobre todo, las regionales. Con esto, se consolida un mercado incluyente que genere mayores oportunidades a los empresarios y emprendedores mexicanos.⁽¹⁾Consultar el “Acuerdo por el que se establecen las disposiciones para que los asignatarios, contratistas y permisionarios proporcionen información sobre contenido nacional en las actividades que realicen en la industria de hidrocarburos” disponible desde el 9 de diciembre de 2016 en el sitio de la COFEMER http://cofemersimir.gob.mx/expediente/19432/emitido/42905/COFEME

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⁽²⁾ http://cofemersimir.gob.mx/expediente/19432/emitido/42905/COFEME
⁽³⁾ http://cofemersimir.gob.mx/portales/resumen/41992

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*Javier Estrada es Director de O&G de PwC México (javier.estrada.estrada@mx.pwc.com ) y Jorge Pedroza es Gerente Senior Energía, PwC México