Regresar a la lista artículos | Inicio

Los retos de la regulación energética

A poco más de 10 años de la creación de la Comisión Reguladora de Energía (CRE), falta lograr mayores avances en temas torales como precios y tarifas, calidad de los servicios públicos, óptimo desarrollo de la industria energética y certidumbre para las inversiones.

CINTIA ANGULO DE LESEIGNEUR*

Una responsabilidad común y prioritaria de todos los actores del sector energético es la de promover un modelo de regulación energética que esté a la altura de la importancia sectorial y de las necesidades de una sociedad moderna demandadora de precios y tarifas competitivas y de servicios de calidad. Reconociendo que el modelo existente ha tenido algunos logros, aún queda mucho por hacer, pues los objetivos primarios de dar certidumbre a las inversiones, de garantizar equidad en precios y tarifas, de transparentar los procesos de decisión y de promover una mejor supervisión y evaluación de la calidad de los servicios públicos, han sido y siguen siendo parciales.

En octubre de 1993, se creó la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y, dos años después, se expidió la Ley de la CRE , a través de la cual se le asignaron las funciones de regulación. Dicha ley define a la CRE como un órgano desconcentrado con autonomía técnica y operativa, a cargo de regular y promover el desarrollo eficiente de las industrias eléctrica, de gas natural y de gas LP.

En materia de electricidad, sus atribuciones son las de otorgar permisos para las actividades que regula, aprobar metodologías para regular los cargos por servicios prestados –en el caso de la empresas que brindan el servicio público–, participar en la determinación de tarifas para el suministro y venta de energía, y verificar que se adquiera la energía eléctrica a menor costo para la prestación del servicio público. En materia de gas, también otorga permisos, expide metodologías para determinar precios de venta de primera mano y tarifas, y aprueba términos y condiciones para la prestación de los servicios regulados.

BAJAR TARIFAS AL CONSUMIDOR
En los sectores eléctrico y gasero, es necesario asegurar calidad en el servicio y tarifas competitivas a los consumidores para promover un desarrollo eficiente, pero, ¿actualmente existe un marco regulatorio que lo garantice? Todo indica que no. En electricidad, del 2000 al 2005 han aumentado en un promedio de 40% las tarifas domésticas y las industriales en casi 69%. En gas natural, de 2000 a agosto de 2005 –o sea, antes de los picos más recientes– el precio aumentó en más de 91%. En ambos casos, son incrementos mucho mayores que el registrado en el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) en el mismo período.

Hasta ahora, los esfuerzos de la CRE y de las autoridades sectoriales no han sido suficientes para hacer eficiente al sector y beneficiar a los consumidores finales. El objetivo mayor y prioritario de la CRE nunca ha sido el de bajar tarifas y beneficiar al consumidor. Así lo demuestra la evolución de los precios y tarifas. Pues aún sin reformas estructurales, la CRE tendría espacios de intervención en cuestiones como ventas de primera mano, infraestructura de gas y electricidad, canastas de combustibles, despachos eléctricos y gaseros, punto de arbitraje, acceso abiertos a la red, subsidios, compensaciones, metodología de precios por porteo, precios referenciales de gas, utilización de combustibles, ahorro energético, etc.

La problemática de las tarifas es tal que no se ha logrado que éstas sean competitivas ni que actores como la Comisión Federal de Electricidad (CFE), los productores independientes (IPPs), cogeneradores, autoabastecedores, Importadores y Exportadores de energía sean equitativamente remunerados, asegurando y salvaguardando el equilibrio óptimo entre la oferta y la demanda. La CRE no tiene atribuciones ni posibilidades estructurales para brindar certidumbre en materia de precios y tarifas eléctricas, pues propiamente dicho no las regula. Frente a situaciones puntuales en materia tarifaria, la CRE ha aparecido, por sus limitaciones o autolimitaciones, como defensora de los intereses de los monopolios y no de los consumidores.

Se percibe a la CRE como una institución frágil que difícilmente puede cubrir las actividades y responsabilidades que se le asignaron. Además, en el 2005, excluyendo salarios, el gobierno federal redujo su presupuesto en 70%, lo que le permite continuar únicamente y de forma limitada con su rol de promotor, mas no de regulador. Es decir, no atiende los objetivos intrínsecos para lo cual fue creada. Su “independencia” también es restrictiva, pues si bien su presidente y sus comisionados los nombra el Ejecutivo, en la práctica su tutela es la Secretaría de Energía y, en realidad, la Secretaría de Hacienda. Su condicional y relativo poder le impiden ejercerse como lo haría cualquier otro organismo regulador, en calidad de arbitro o interventor en la solución de conflictos, con poderes de sanción.

Otra cuestión medular en toda acción regulatoria es la transparencia. Por citar un ejemplo, no hay transparencia en las operaciones de Pemex Gas y Petroquímica Básica (PGPB) que estén íntimamente ligadas al sector eléctrico. Se requiere publicar la información cotidiana que sea necesaria para minimizar los costos de adquisiciones de combustibles como el gas, con el objeto de permitir a los consumidores conocer los costos que le están siendo trasladados. La falta de competitividad del mercado mexicano de gas se debe mayormente a los costos poco razonables de servicio (principalmente transporte y comercialización) de PGPB dentro del territorio nacional y no a los costos en Estados Unidos, donde el mercado ya es por naturaleza competitivo.

LOS DESAFÍOS POR DELANTE
Considerando la prioridad de asegurar calidad en el servicio y tarifas competitivas a los consumidores, los retos de la industria eléctrica en materia regulatoria serían: (1) fortalecer el marco regulatorio de la CRE , (2) garantizar certidumbre jurídica a inversionistas; (3) transparentar el despacho eléctrico; (4) alcanzar simetrías entre el despacho eléctrico y gasero; (5) diversificar la industria gasera con el objetivo de contar con mayor disponibilidad y oferta; (6) actualizar la estructura tarifaria; y (7) hacer transparentes los costos del servicio de interconexión y porteo, en su metodología de cálculo; (8) diversificar las fuentes de suministro de generación eléctrica (con mayor impulso al autoabastecimiento, cogeneración, IPPs, importación y exportación); (9) crear un mercado secundario de electricidad que permita aumentar la competitividad; (10) aumentar la calidad de la energía y promover eficiencia en la prestación del servicio público y privado; (11) modificar el régimen fiscal y dar autonomía de gestión a la CFE y Luz y Fuerza del Centro; y (12) promover las energías renovables.

Con base en la misma prioridad de calidad y competitividad de precios, los retos regulatorios de la industria gasera serían: (1) promover una mayor oferta de gas; (2) construir nuevos ductos de transporte de acceso abierto para generar un mercado competitivo; (3) generar condiciones de certidumbre necesarias para la inversión; (4) crear oportunidades en la regulación de las ventas de primera mano para optimizar las compras de capacidad de transporte y dar flexibilidad a las condiciones de suministro; (5) fomentar un mercado secundario que permita aumentar la competitividad; (6) lograr competitividad en el mercado mexicano de gas, ya que los costos son pocos razonables en el servicio (principalmente transporte y comercialización).

FORTALECER A LA CRE
A su vez, el fortalecimiento de la CRE deberá tomar en cuenta prioritariamente el interés del consumidor, el desarrollo del empleo, la innovación y la competitividad, así como el interés de los estados y municipios. Debe ser árbitro o interventor en la solución de conflictos, con poderes de sanción, de acceso a la información o investigación, de vigilancia, supervisión o rendición de cuentas, contando con poderes complementarios a los de su cabeza de sector, así como poderes consultativos. El objetivo de la CRE como regulador debe ser redistribuir el ingreso entre el productor y el consumidor y crear condiciones de competencia, así como de seguridad y calidad de suministro, todo ello con un sentido promotor, manteniendo el desarrollo eficiente de las actividades reguladas.

Por lo tanto, se aconseja: (1) otorgarle rango de autoridad que le permita fortalecerse y eficientar su actividad como regulador; (2) darle capacidad para establecer una regulación tarifaria que permita proporcionar tarifas competitivas a los consumidores, interviniendo en la estructura de costos, salvaguardando el equilibrio óptimo entre productores y consumidores, es decir, entre oferta y demanda; (3) asegurarle la capacidad para que, de manera independiente, analice y apruebe los términos y condiciones del servicio; (4) modificar su ley orgánica para permitir mejorar las condiciones de su operación; (5) desarrollar un marco jurídico claro que brinde seguridad a la inversión privada y permita a la CRE , como autoridad independiente, regular los monopolios de generación, transmisión y distribución en cuanto a: precios, inversiones y calidad del servicio; (6) intervenir en la planeación y programación de la construcción de infraestructuras; (7) fijar reglas que estimulen la cooperación y la equidad entre actores; (8) vigilar y controlar las condiciones en las que son dadas los servicios de interés económico general; y (9) permitirle intervenir directamente en la optimización energética, pues a la fecha no se han podido condiciones idóneas en la administración de la energía en términos de racionalización del consumo y seguridad energética.

El sistema de gobierno de la autoridad regulatoria debe respetar los siguientes principios: (1) la legitimidad de actuar y tomar decisiones susceptibles de promover e impactar efectos económicos, sociales y financieros importantes; (2) la eficiencia y reactividad para tomar decisiones rápidas con un esquema de organización o gobierno de tipo gerencial, con capacidad para superar la resistencia de las empresas monopólicas del sector para aplicar la regulación y evitar la predominancia de las prácticas monopolísticas; y (3) los integrantes del organismo regulatorio deben ser, por definición, personalidades reconocidas como expertos en la materia, independientes ideológicamente y funcionando en una óptica de ombudsman .

*Es Directora General para México de Electricité de France (EDF) y Vicepresidenta de Regulación de la Asociación Mexicana de Energía (AME).