Durante muchos años se decía que, en tanto que el gobierno no encontrara fuentes alternas de ingresos, una reforma fiscal para Pemex quedaría sólo en el discurso. Sin embargo, ahora existe la voluntad política de que, aún en ausencia de una reforma fiscal integral. se finquen nuevas bases para el financiamiento del desarrollo de la industria petrolera.

BENJAMIN GARCÍA PAEZ*

Inescapablemente, los diversos indicadores de desempeño operativo y financieros de Petróleos Mexicanos (Pemex) muestran el efecto acumulado de niveles de inversión inferiores a aquellos técnicamente deseables para cumplir cabalmente con la restitución de las reservas, el suministro de refinados, gas natural y petroquímicos. La razón de la brecha entre recursos financieros requeridos y disponibilidad presupuestaria es casi de dominio público: el modelo de crecimiento de Pemex se subordina al cumplimiento de nuevas metas macroeconómicas, es decir, no es compatible con los requerimientos de expansión sana de una empresa pública.En un principio las restricciones presupuestarias se explicaban por el elevado servicio de la deuda pública interna y externa que dejaba pocos recursos públicos para la inversión productiva. Más recientemente, la inexistencia de una reforma fiscal ha generado una dependencia elevada de las finanzas públicas en los recursos petroleros. Ambas con el mismo resultado. Hoy, Pemex tiene como función primordial el sostenimiento de las finanzas públicas, mientras que sus responsabilidades en materia de energía son atendidas sólo de manera secundaria y con severas limitaciones presupuestarias, normativas y de capacidad de ejecución. El régimen fiscal especial al que se sujeta Pemex ha socavado a su patrimonio y los márgenes para sostenerlo están agotados. La dependencia que las finanzas públicas han tenido en Pemex lejos de suavizarse, paradójicamente, se incrementa a mayores niveles de exportación y de precios del crudo. Desde hace dos décadas se ha hablado profusamente de la necesidad de modificar el régimen fiscal de Pemex y otorgarle autonomía de gestión, pero hasta este año nada se ha hecho para lograrlo y el consenso siempre había sido que mientras el gobierno no encuentre fuentes alternas de ingresos, todo quedará en el discurso. Sin embargo, en el presente año parece haber la determinación, por parte de la Comisión de Energéticos de la Cámara de Diputados y otras instancias, de que aún en ausencia de reforma fiscal se finquen nuevas bases para el financiamiento del desarrollo de la industria petrolera.En esta perspectiva se inscribe la propuesta de la Convención Nacional Hacendaria para liberar a la paraestatal de las presiones financieras que enfrenta y que plantea distinguir entre los pozos de producción en curso y los nuevos yacimientos a fin de que los nuevos descubrimientos tengan un régimen fiscal más competitivo, y así PEMEX pueda fortalecer su capacidad de generación interna de recursos después de impuestos. Otro precedente es el documento Esquemas Fiscales entregado por la propia paraestatal a las Comisiones de Hacienda y Presupuesto que conlleva otra propuesta que también considera un nuevo régimen fiscal para Pemex, así como una revisión de las potestades tributarias de los estados y tasas de impuestos como el Impuesto al Valor Agregado (IVA) e Impuesto sobre la Renta (ISR). A la valoración de ésta última se ocupa este ensayo.

PROPUESTA ESQUEMAS FISCALES

En su argumento, el documento inicia con el análisis de dos temas de suyo interesantes, pero que se tienen únicamente que acotar: i) diferentes esquemas fiscales para la extracción de renta petrolera a nivel internacional, así como los factores que determinan la aplicabilidad de instrumentos y, ii) los desincentivos que genera el impacto de un régimen fiscal confiscatorio que obliga a la empresa a dejar de invertir antes que dejar de cumplir con el fisco o, a continuar realizando la producción, distribución y venta de productos aún en una situación contable de pérdida (Tabla 1).

TABLA 1: RÉGIMEN FISCAL 2004 DE PEMEX
Tasa: 60.8%Derecho sobre Hidrocarburos (DSH).	Determinación: Ingresos brutos - (Costos + Gastos + Inversión) Sujeto:Pemex Exploración y Producción. Exportaciones de crudo. Sujeto:Pemex Refinación. Ventas nacionales. Exportaciones. IEPS excepto importación. Fletes. Sujeto:Pemex Gas y Petroquímica Básica. Ventas Nacionales. Exportaciones. Fletes. Sujeto:Pemex Petroquímica. Ventas Nacionales. Exportaciones. (+) IEPS.
Tasa: 39.2% Aprovechamiento sobre Rendimientos Excedentes (ARE).	Sujetos:Petróleos Mexicanos y PEP. Determinación: Valor Promedio Ponderado de Barril de Crudo 2004 = (30 USD) (-) 20.00 USD = Diferencia (X) Volumen Total de Exportación de Crudo (=) Rendimiento Excedente (X) Tasa 39.2% (=) ARE.
Otras Contribuciones	IVA. Importaciones. Otros Derechos. Ley Federal de Derechos. Retenciones: Impuestos sobre Productos del Trabajo (ISR); Residentes en el Extranjero (ISR e IVA); Personas Físicas (IVA) y Derechos de Vigilancia (SFPUB) Contribuciones Locales: Predial (Municipio). Nóminas (Entidad Federativa). Derechos de Agua (Municipio). Derechos Vehiculares (Municipio).

La parte relevante de Esquemas Fiscales es, sin embargo, la propuesta de un régimen fiscal que permita a Pemex mantener el nivel de ingresos que aporta a la federación; a Pemex-Exploración y Producción (PEP) operar de manera competitiva como cualquier compañía petrolera frente a países con sistemas fiscales competitivos y condiciones geológicas similares, así como habilitar a éste mismo organismo producir 4 millones de barriles diarios y 6.5 mil millones de pies cúbicos diarios de petróleo y gas, respectivamente.

Para el logro de lo anterior, el documento demanda las condiciones fiscales: Distinción entre la producción de pozos existentes y aquella proveniente de nuevas inversiones.

Una estructura fiscal con los siguientes componentes: una regalía basada en ingresos brutos, participación en ingresos netos y, un impuesto a los rendimientos petroleros (IRP) para los organismos.

La regalía se aplicaría a la producción existente a las tasas necesarias que generen la misma recaudación actual en tanto que en la producción nueva habría tasas de 25% y 10% para el crudo y el gas, respectivamente.

La participación del 69% sobre los ingresos netos [Yn = Yb (Renta + Costos Operativos + Depreciación)].

En suma, se espera que con el nuevo régimen fiscal se transite de un esquema que hoy permite al gobierno extraer el 94% de la utilidad operativa de Pemex a otro que implique el 81% de la misma pero que, sobre todo, eleve el nivel de costos al cual los campos petroleros se vuelvan económicamente viables: a 9.50 USDB, en vez del techo actual que es de 5.50 USDB, y así generar incentivos para que Pemex vaya por el crudo a un mayor grado de profundidad y de dificultad geológica.

Aunque Esquemas Fiscales es un material bastante compacto, éste denota un esfuerzo por insertar la operación de una industria cuya actividad crucial es la extracción minera, a un sistema de planeación impositiva que posibilite la liquidación irrevocable de un activo físico, como son los hidrocarburos, dentro de un modelo sujeto a tres restricciones: la dinámica físico-química de los pozos que requieren definir un tasa óptima de extracción; los requerimientos internos de combustibles para el desarrollo económico y social de México; y la situación del mercado petrolero internacional.

Además, la propuesta resulta atractiva al menos en aspectos tales como: a) que todos los pozosde hidrocarburos nuevos produzcan hasta alcanzar su límite de vida económica; b) que el volumen por pozo no se asocie a regalías sino a un monto gravable (primeros 30 barriles diarios por pozo y primer millón de pies cúbicos diarios para el crudo y el gas, respectivamente); c) mejoramiento de las condiciones de rentabilidad de las inversiones más allá de las ejecutadas por PEP justificando el desmesurado énfasis a las actividades primarías en la industria petrolera; d) que una mayor parte del presupuesto de la paraestatal pudiera financiarse con recursos propios, en lugar de recurrir al financiamiento externo; e) da flexibilidad al gobierno para obtener otras fuentes de recursos en el largo plazo en reconocimiento que es difícil encontrarlos en el instante; y f) busca la simplificación del intrincado régimen fiscal que tiene hoy Pemex.

Aunque en principio deberíamos bienvenir cualquier iniciativa tendiente a modificar el statuo quo fiscal en Pemex, es pertinente, no obstante, asentar las siguientes observaciones:

La nueva propuesta debe explicitar que aún con las modificaciones al régimen especial, a muy largo plazo Pemex no podrá asegurar de manera razonable los requerimientos de ingresos de la SHCP . Las finanzas públicas necesitan diversificar y robustecer sus fuentes de ingreso en fuentes distintas a la producción de hidrocarburos.

Aún con la aplicación de un nuevo régimen fiscal a Pemex, el deterioro patrimonial de la empresa no se revierte, aunque sí pudiera frenarse.

Aprovechar la coyuntura para identificar actividades que efectivamente generan renta entre aquellas que no lo hacen, con el propósito de evitar gravámenes excesivos que, además de causar pérdida de bienestar a la sociedad mexicana, erosiona la competitividad de los productos petrolíferos nacionales e incentiva el mercado informal de los mismos.

Aunque no es asunto que competa a Pemex, éste debiera plantear la necesidad de consolidar un fondo de estabilización que impida la obstrucción gubernamental recurrente en la ejecución de sus proyectos de inversión.

No es posible que una empresa pública que cada vez más tendrá que ser evaluada en su desempeño por la transformación industrial y suministro de productos estratégicos, haya en el año 2003 generado ingresos totales por 47,000 millones de USD, obtuviera 30,000 millones USD de ingresos netos, pero haya tenido que contribuir fiscalmente a los ingresos federales con 36,000 millones USD. Ello no sólo es insostenible para Pemex, sino también para el propio gobierno mexicano cuyo rendimiento accionario ha ido reduciéndose sistemáticamente en la última década. (Tabla 2)

Y todo lo anterior se mantiene inalterado justo cuando México requiere rescatar estándares de competitividad en exploración y producción de crudo para aumentar las reservas cuando menos en el volumen extraído; en una etapa en que se requiere incrementar la capacidad de refinación para abastecer cabalmente el mercado interno y, eventualmente, exportar excedentes; y se tiene el imperativo de angostar la brecha entre la demanda y la oferta de gas natural.

CONCLUSIONES

Uno de los propósitos centrales de la expropiación y nacionalización de la industria petrolera en México consistió en volverla un poderoso auxiliar de la hacienda pública para que el Estado diera viabilidad a su programa económico y social. En el proceso, sin embargo, el gobierno mexicano terminó por convertir a su operador, Pemex, en el soporte central de las finanzas públicas en espera de que la nueva estrategia de desarrollo sustentada en la integración comercial con el resto del mundo, funcionara y, eventualmente, se le relevara de contradictorios objetivos macroeconómicos a que subordina su operación.

TABLA 2: VALOR Y POSICIONAMIENTO DE PETROLEOS MEXICANOS

ENTRE LAS 500 CORPORACIONES INTERNACIONALES

Lo anterior ha conducido inexorablemente a que el papel de Pemex en el país se desvirtúe. De haber constituido una pieza fundamental para el desarrollo de México, gradualmente, las ineficiencias e insuficiencias han vuelto a Pemex una industria débil, inadecuada, con tecnología obsoleta y sin las habilidades especializadas que caracterizan a la industria petrolera moderna.

Las condicionantes para que Pemex, por lo tanto, haga una buena administración de los recursos naturales que se le encomendó y contribuya al desarrollo del país mediante el suministro eficiente, seguro, y competitivo de los combustibles requeridos; pasan por la instrumentación de diversas medidas públicas como las de autonomía de gestión, pues el astringente control presupuestal y la densa normatividad que atender impiden que pueda actuar con eficacia ante retos de producción mayores, pues las habilidades especializadas y el acceso a la tecnología que se requieren no se han incrementado en la proporción adecuada.

Por encima de todo ello, sin embargo, lo que más preocupante es la evidente brecha entre los recursos requeridos y disponibles que provocan que el rezago productivo aumente por no asegurar una meta de inversión que cubra los montos necesarios.

Esperemos que el gobierno federal, partidos políticos y todos los factores reales de poder asuman el compromiso de ver hacia delante y de que la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2005 registre los cambios deseados en la inteligencia de que ello constituye sólo el inicio de la configuración de una estrategia financiera para Pemex, la cual tarde o temprano les demandará trascender a una reforma energética que exige cambios constitucionales sin poner en riesgo la propiedad y control sobre nuestros recursos de hidrocarburos.

* Es profesor del posgrado de Economía de la UNAM. Asimismo, es Fellow del Institute of Energy del Reino Unido y master del Keynes College de la Universidad de Kent, Inglaterra. (garpaez@servidor.unam.mx).